2022년 안보정책 결산2: 윤석열 정부의 안보정책과 과제 [박휘락의 안보백신]

우주군 부대기 받는 주한미군 사령관 폴 러캐머라 주한미군 사령관(가운데)과 앤서니 마스텔러 미 인도태평양사령부 우주군사령관(왼쪽), 조슈아 매컬리언 주한 미 우주군 사령관이 지난 12월 14일 경기 평택시 오산에어베이스에서 열린 주한미군 우주군 창설식을 거행하고 있다. ⓒ 평택=사진공동취재단

(본 원고는 “2022년 안보위협과 안보정책 결산 1”의 후속임) 2022년 5월 10일 임기를 시작하여 7개월 여 지난 윤석열 정부의 안보정책을 평가하는 것은 쉽지 않다. 지금까지 드러난 성과 자체가 적고, 표방한 정책이 그대로 이행된다고 가정할 수도 없기 때문이다. 이미 결과가 나온 문재인 정부에 비해서 다소 평가가 유리할 수밖에 없지만, 현재까지 진행된 바와 약속하고 있는 바를 중심으로 평가해보면 다음과 같다.

(1) 동맹 등 군사협력

최근 북핵 위협이 워낙 심각해졌을 뿐만 아니라 문재인 정부에 대한 반발도 작용하여 한미동맹과 한일관계를 중심으로 하는 윤석열 정부의 외부지향적 군사협력 활동은 매우 적극적이었다. 윤석열 정부는 북핵 위협으로부터 국가와 국민의 안전을 보장하기 위해서는 한미동맹이 절대적으로 필요하다는 사실을 체감한 것으로 보인다. 아직 일본이 호응하지 않아서 실질적인 진전은 크지 않지만 윤석열 정부는 기회가 주어질 때마다 정상회담을 시도하는 등 한일관계를 개선하기 위하여 노력하고 있다.

특히 2022년 11월 3일 개최된 제54차 한미안보협의회의(SCM)에서 미국 전략자산의 “적시적이고 조율된 방식”의 전개에 합의하고, 북핵 대응을 위한 “맞춤형 억제전략”을 더욱 발전시키며, 북한의 핵사용 시나리오를 상정한 한미 양국군 간의 연습을 연례화하는 등 미국의 확장억제 이행을 더욱 제도화하면서도 한국의 발언권도 강화하였다.

윤석열 정부의 동맹 및 군사협력은 “중상” 정도로 평가하고자 한다.

(2) 위협감소 노력

윤석열 정부는 위협감소에 대해서는 소극적인 모습을 보이고 있다. 화해정책 위주의 북한 접근에는 신중한 모습을 보이고 있기 때문이다. 북한이 비핵화 의지를 표명하면 대규모 경제적 지원을 감행하겠다는 내용의 “담대한 구상”을 윤석열 정부가 제기하였지만 북한의 호응을 받아내지는 못하고 있다. 윤석열 정부는 위협감소보다는 위협대응에 중점을 두는 모습을 보이고 있다.

문재인 정부와 달리 윤석열 정부는 한미동맹을 우선시하면서 중국과의 관계는 문제시되지 않는 정도로 관리하겠다는 방향으로 보인다. 문재인 정부가 약속했다고 중국 정부가 주장한 “3불 1한”에 대해서도 윤석열 정부는 그것이 자주권을 침해하는 내용이라면서 의미를 부여하지 않고 있다. 다만, 윤석열 정부가 이러한 정책방향을 노출하였음에도 한중관계가 실제로 악화된 점은 드러나지 않고 있다.

위협감소 노력의 경우 윤석열 정부도 문재인 정부와 유사한 수준인 “중”으로 평가하고자 한다.

(3) 정부

윤석열 정부가 문재인 정부와 가장 달라진 모습을 보이고 있는 것은 국가안보와 관련한 정부의 역할이다. 윤석열 정부는 국가안보실부터 안보전문가로 보직하였고, 국방부와 국정원이 본연의 임무에 충실하는 것을 강조하고, 그렇게 유도하고 있다. 군대에 관해서도 정부가 개입하는 사항이 거의 드러나지 않고 있다. 외교부의 경우에도 미국 및 일본관계 개선을 소신을 가진 상태에서 이 관계의 개선에 노력하는 인사를 장관으로 기용하고, 4강 대사를 중시하는 모습을 보였다.

다만, 북핵 위협 대응을 위하여 군대를 독려하기 위한 정부의 노력은 크지 않다. 북핵 대응과 관련한 군사적인 전문성을 가진 요원이 안보실에 충분한 정도로 기용되었다고 보기는 어렵고, 대통령실에서 군대에게 필요한 지침을 하달하는 것도 드러나지 않고 있다. 특히 국정원의 경우 북핵 위협 상황이라면 대북정보에 관한 수집과 분석이 핵심이 되어야 하는데, 그러한 집중도가 드러나지 않고 있다. 외교부의 경우에도 한미동맹과 한일관계 개선을 위한 활동이 인상적인 성과를 거두지는 못하고 있다.

윤석열 정부 자체의 안보관련 활동은 “중”으로 평가하고자 한다.

(4) 군대

윤석열 정부가 출범한 이후 군대의 모습을 달라지고 있다. 북핵 위협을 있는 그대로 인정하면서 그에 대한 대비태세도 점진적으로 강화해 나가고 있고, 군의 조직을 북핵 대비 위주로 변화시켜 나가고 있다. 군의 간부들이 정부의 눈치를 보는 경향이 많이 줄어들었다.

다만, 군이 북핵 대응을 위한 전략을 새롭게 수립하거나, 전력증강 사업의 전반적 우선순위를 재조정하거나, 북핵 대응을 위한 업무의 우선순위를 대폭적으로 상향하는 모습은 드러나지 않고 있다. 군 수뇌부는 노력하고 있다고 하더라도 군의 대부분 간부들을 포함한 전체 군은 여전히 이전 정부 때의 관성에서 벗어나지 못한 모습이다.

군대의 경우 아직 안보위협 해소를 위하여 최선을 다하고 있다고 평가하기 어렵고, 따라서 “중하”로 평가하고자 한다.

(5) 국민

윤석열 정부는 문재인 정부와 달리 안보상황을 있는 그대로 인식 및 공개함으로써 국민들이 안보상황의 심각성을 더욱 체감하게 된 것은 사실이다. 2022년 9월 8일 북한이 핵무력을 언제든지 사용하겠다는 법령을 제정 및 공개하고, 10월에는 김정은이 한국에 대한 핵공격용 부대인 전술핵운용부대를 직접 지도하면서 다양한 단거리 미사일을 발사함으로써 북핵 위협의 심각성이 국민들에게 체감되었다. 다만, 아직도 대화위주 대북정책에 대한 미련을 버리지 못하는 국민이 상당수라는 점에서 국민요소가 크게 개선되었다고 보기는 어렵다. 윤석열 정부 역시 핵상황을 민방위에 포함시키는 등의 활동은 없다.

윤석열 정부의 국민은 “중”으로 평가하고자 한다.

(6) 안보체제

윤석열 정부의 경우에도 국가안보를 위한 근본적인 체제는 박근혜 정부 때 정립된 “안보실” 체제를 그대로 운영하고 있다. 안보의 핵심적인 부서라고 할 수 있는 국방부, 국정원, 외교부도 본연의 임무에 충실하려는 모습을 보이고 있다. 여당인 국민의 힘에서는 “북핵 위기대응 특별위원회”를 구성하고, 북핵에 관한 정부, 군대, 국민의 노력을 평가하기도 했다. 다만, 북핵을 위한 안보실의 종합기능이 아직은 분명하게 드러나지 않고 있고, 북핵 위협 대응을 위한 전담부서나 특별기구를 조직하는 등의 모습은 보이지 않고 있다.

윤석열 정부의 안보체제는 “중”으로 평가하고자 한다.

(7) 지도자의 안보정책 성향

윤석열 대통령은 확고한 안보관을 피력하고 있다. 북핵 위협의 심각성을 분명하게 이해하고 있고, 이에 대응하기 위해서는 한미동맹을 강화하는 것은 물론이고, 한일관계의 개선이 필수적임을 인식하고 있다. 종북주사파를 구분함으로써 이념적 지향성도 명확하게 표명하고 있다. 각 안보관련 부서가 본연의 임무를 충실히 할 것을 주문하고 있고, 충분한 자율성을 보장하려는 모습을 보이고 있다. 다만, 군이나 국민들의 철저한 북핵 대비를 적극적으로 독려하거나 지도하는 모습을 부각되지 않고 있다.

윤석열 정부의 지도자 안보정책 성향은 “중상”으로 평가하고자 한다.

윤석열 정부의 안보정책 평가

윤석열 정부의 안보정책이 구체적인 결과를 도출하기 위해서는 다소 간의 시간이 경과되어야 하지만, 문재인 정부의 안보정책 방향이나 결과가 워낙 미흡하였기 때문에 안보를 중요시하는 윤석열 정부의 출범이나 윤석열 대통령의 등장 자체만으로 안보를 강화시킨 효과가 적지 않다. 특히 북핵 위협을 심각하게 인식하면서 한미동맹과 한일관계를 강화하는 윤석열 대통령의 안보성향이 긍정적이라서 시간이 갈수록 안보정책이 긍정적으로 변모할 가능성이 있다. <표 1>에서 제시한 안보정책 평가요소와 가중치를 적용하여 평가한 결과는 다음과 같다.

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윤석열 정부의 과제

윤석열 정부는 북핵 위협 대응을 다른 어떤 사항보다 중요시하면서 국가 전체 차원에서 북핵 위협을 평가하고, 이에 대한 총력적인 대응전략을 수립하며, 그 전략에 근거하여 국방부 등 관련부처들이 필요한 노력을 경주하도록 적극적으로 통제해야 한다. 대통령실에 북핵 대응을 위한 컨트롤 타워를 구축하는 것은 물론이고, 대통령 스스로가 컨트롤러 역할을 자임해야한다. 북핵 위협으로부터 국가와 국민을 보호하는 것이 정부의 최우선 과제임을 분명하게 인식해야 한다.

한국은 핵무기를 보유하고 있지 못하기 때문에 윤석열 정부는 한미동맹을 실질적으로 강화하는 데 배전의 노력을 기울일 필요가 있다. 확장억제를 이행하겠다는 미국의 구두약속에 만족해서는 곤란하고, 미국이 그것을 이행해야만 하도록 조치를 강구해야 한다. 이러한 차원에서 한미 양국 외교부를 중심으로 하는 “확장억제정책협의회(EDSCG)”도 더욱 활성화해야하고, 특히 양국 국방부 간에 조직되어 있는 “억제전략위원회(DSC)”를 더욱 강화 및 적극적으로 활용하도록 지침을 내릴 필요가 있다. 이들 조직들을 통하여 유사시 미국의 확장억제를 이행하기 위한 제반 조치들을 사전에 충분히 협의 및 강구해 두어야 할 것이다.

한반도의 전쟁억제와 방어를 위한 유엔군사령관/한미연합사령관의 적극적인 역할도 주문할 필요가 있다. 대통령이 위 부대의 사령관을 수시로 불러서 유사시 북핵 대응을 위한 한미 양국군 간의 빈틈없는 협력 및 연합작전 수행체제를 점검할 필요가 있다. 한국군으로 하여금 미군과 함께 확장억제 이행을 위한 세부적인 일정과 전력을 점검하도록 함으로써 그의 현실성을 강화해 나가야할 것이다. 현재 나토(NATO)에서 적용하고 있는 핵공유체제를 한반도나 동북아시아에 점진적으로 구현해 나가는 문제도 한미간에 적극적으로 협의할 필요가 있다.

한일관계를 증진하는 것도 한미관계 강화 못지않게 중요하다. 한미동맹이 제대로 기능하기 위해서는 한일 간의 협력관계가 적극적이어야 하기 때문이다. 한국과 일본이 북핵대응을 위하여 단결할수록 미국이 확장억제를 이행할 가능성이 높아진다. 극단적인 상황에서 미국이 확장억제 제공에 망설일 경우 한국이 동북아시아에서 협력을 구할 수 있는 국가는 일본밖에 없다. 더욱 극단적인 상황에서 한국의 핵무장이 필요할 경우 다량의 플루토늄과 농축우라늄 및 그의 생산을 위한 시설을 보유하고 있는 일본과의 협력은 사활적인 중요성을 가질 수밖에 없다. 북핵대응에 관한 한 한국은 일본과 “동맹” 수준의 안보협력을 추진해야 한다.

당분간 북한 및 중국과의 관계는 악화시키지 않는 수준에 만족하면서 북핵 위협 대응에 전념할 필요가 있다. 문재인 정부 때 무조건적인 대화를 추진하다가 상당한 기회비용을 초래한 교훈을 철저하게 유념하여 실수를 반복하지 않아야 한다. 북한이 계속하여 호전적인 태도를 보일 경우 우리도 철저하게 대비하여 대응하겠다는 확고한 태세를 과시해야 한다. 중국에 대해서는 한미동맹을 저해하지 않는 범위 내에서 교류 및 협력관계를 유지하겠다는 점을 분명히 할 필요가 있다. 문재인 정부의 실패 사례에서와 같이 북한의 비핵화를 위한 중국의 영향력 행사를 요청하다가 성과도 없이 굴종하게 되지 않도록 유의해야 한다.

윤석열 대통령을 중심으로 하는 정부가 직접적으로 가장 노력해야할 부분은 정부, 군대, 국민을 비롯한 국가의 모든 안보관련 요소들이 제 기능을 최대한 발휘할 수 있도록 체제를 정비하는 것이다. 이러한 점에서 대통령실에 북핵문제를 전담하는 조직을 추가할 필요가 있고, 국방부는 말할 필요도 없고, 외교부와 국정원을 비롯한 안보관련 부서에서도 북핵에 관한 업무수행체제를 정비하도록 만들어야 한다. 각 부서별로 북핵 대응을 위해 필요한 기능을 어떤 부서의 누가 담당한다는 내용을 명시하는 업무분장표를 만들 필요가 있다. 이러한 체제를 정립함으로써 대통령이 지시하지 않더라도 안보에 관한 모든 부서들이 부여된 임무를 체계적으로 수행하고, 그 결과가 모여서 국가안보 특히 북핵에 대한 안보가 자연스럽게 증진되도록 만들어야 한다.

윤석열 대통령은 군대의 북핵대응태세 강화에도 적극적으로 나서서 감독 및 지도할 필요가 있다. 핵무기는 군사적인 차원을 넘어서는 무기이긴 하지만 군대의 노력이 최우선인 것도 사실이기 때문이다. 한국이 핵무기를 보유하지 못하는 상태일수록 군대의 북핵 대응 노력은 더욱 필요하다. 한국군은 필요시 선제타격을 통하여 북한의 핵무기를 상당부분 제거할 수 있는 태세를 강화해야 하고, 그래도 발사되면 공중에서 요격할 수 있어야 한다.

나아가 재래식 전력으로라도 유사시 김정은을 비롯한 북한 수뇌부에 대한 참수작전(decapitation operations)을 감행할 수 있는 체제를 구비하고 철저하게 훈련함으로써 북한 수뇌부들이 자신의 안전이 두려워 핵공격과 같은 위험한 결정을 내리지 못하도록 만들어야 한다. 핵전쟁 상황 하에서도 북한의 공격을 저지하여 국가와 국민을 보호할 수 있는 태세를 강화해 나가야 한다. 이러한 것들은 군대 스스로 알아서 시행해야 하는 것이지만, 대통령도 군대를 수시로 방문하여 북핵대응태세의 수준을 점검하고, 필요할 경우 지침을 하달하며, 군이 그러한 노력에 집중하도록 필요한 지원을 강화해야 한다.

윤석열 정부의 북핵에 대한 단호한 태도와 북한의 핵무기 사용 관련 법 제정과 남한 공격용 미사일 훈련 등으로 북핵에 대한 국민들의 경각심은 무척 향상되었다. 그러나 일부 인사들의 선동에 빠져서 현 상황의 심각성을 충분히 이해하지 못하는 국민들도 적지 않다. 따라서 정부는 안보상황의 심각성에 관한 제반 정보를 국민들에게 적극적으로 공개 및 전파함으로써 국민들이 확고한 안보의식을 갖도록 하는 데도 더욱 노력할 필요가 있다. 그리고 일본보다는 더욱 높은 수준으로 유지한다는 목표 하에 핵상황 하에서 국민의 생존을 보장하는 문제, 즉 핵민방위에 관한 사항도 발전 및 강화시켜야 한다.

안보를 위한 노력도 금방 성과로 연결되지 않지만, 안보위협도 금방 증폭되거나 실감되지 않을 수 있다. 그렇기 때문에 국가지도자와 정부가 경각심을 가진 상태에서 노력하지 않을 경우 국가의 안보대비태세는 서서히 미흡해지다가 결정적인 기습을 허용하게 될 수 있다. 국민들의 안보 경각심이 해이된 상황에서도 철저한 국가안보태세를 구비해 나가는 국가가 강한 국가이고, 그것을 가능하게 하는 정부와 지도자가 훌륭한 정부 또는 지도자라고 할 것이다.

글/박휘락 전 국민대학교 정치대학원장