“통합? ‘항만’은 1도 모르면서 경쟁력 스스로 갉아먹는 짓”

정부, 4개 항만공사 하나로 통합

‘글로벌 경쟁력’ 내세워 효율성 강조

일각에선 전문·자율성 훼손 지적

노조 “역할 다른데 과당경쟁은 무슨”

부산항 신항 전경. ⓒ부산항만공사

정부가 부산·인천·울산·여수광양 등 전국 4개 항만공사를 하나로 묶는 통합 작업에 착수한다. 정부는 항만공사 간 연계를 강화하고 글로벌 항만물류 환경 변화에 대응하는 동시에 과당경쟁을 막고 해외 거점을 공동으로 조성해 국제 경쟁력을 높이겠다는 구상이다.

항만 현장에서는 “항만마다 기능과 시장이 다른데 단순히 법인을 합친다고 경쟁력이 높아지는 것은 아니다”라며 반발이 거세다. 4개 항만공사 노동조합은 정부 통합 논리가 항만 현실을 제대로 반영하지 못하고 있다며 즉각적인 철회를 요구하고 나섰다.

정부는 지난 3일 관계부처 합동으로 ‘공공기관 기능개혁 추진방안’을 발표했다. 여기서 4개 항만공사를 가칭 ‘한국항만공사’로 통합하고 기존 지역 항만공사는 산하 4개 지역지사로 개편하는 방안을 제시했다. 정책·기획 기능은 하나로 일원화하고 지역지사는 각 지역의 특화사업을 담당하도록 한다는 구상이다.

정부가 항만공사 통합을 추진하는 배경에는 급변하는 항만물류 환경에 대한 대응 필요성 때문이다. 지역 항만 간 연계를 강화해 글로벌 공급망 변화 등에 대응하고 항만공사 간 과당경쟁을 억제하는 한편 해외거점을 공동으로 조성해 대외 경쟁력을 높이겠다는 것이다.

정부는 특히 공공기관의 유사·중복 기능을 줄이고 기관 간 역량을 결집하는 것을 이번 기능개혁의 핵심 방향으로 제시했다. 항만공사 역시 개별 기관이 따로 운영되면서 발생하는 비효율을 줄이고 국가 차원의 항만 전략을 강화해야 한다고 판단했다.

문제는 ‘하나의 항만공사’가 실제 항만 경쟁력 강화로 이어질 수 있느냐는 점이다.

4개 항만공사 노동조합은 정부의 통합 발표 직후 공동성명을 내고 “정부가 내세운 통합 논리 어느 것 하나 4개 항만공사를 물리적으로 통합해야 할 이유가 되지 못한다”고 주장했다.

무엇보다 항만마다 맡고 있는 역할 자체가 다르다는 게 현장의 주장이다. 부산항은 컨테이너와 환적 중심의 글로벌 허브항만인 반면 인천항은 수도권 물류와 대(對) 중국 교역, 울산항은 에너지·액체화물, 여수광양항은 석유화학과 제철산업 등을 기반으로 성장해 왔다.

인천항 내항 전경. ⓒ인천항만공사

부산항만공사 노동조합은 구체적인 물동량을 들어 이 같은 차이를 강조했다. 성명에 따르면 부산항은 컨테이너 2488만TEU를 처리한 세계적 환적 허브인 반면 인천항은 344만TEU, 광양항은 206만TEU, 울산항은 35만TEU를 처리했다. 특히 울산항은 액체화물, 광양항은 벌크·철강 원료 중심으로 항만별 시장 자체가 다르다는 것이다.

부산항만공사 노조는 “기능이 같다는 전제부터 사실이 아니다”라며 “취급화물이 다르고, 고객이 다르고, 배후 산업이 다르고, 경쟁 상대가 다르다”고 반박했다.

‘과당경쟁’이라는 정부의 통합 명분에도 반론을 제기했다. 부산항이 실제 경쟁해야 하는 대상은 국내 다른 항만이 아니라 상하이·닝보·싱가포르 등 글로벌 항만이라는 것이다.

노조는 “부산항의 경쟁 상대는 국내가 아니라 상하이·싱가포르”라며 국내 항만공사를 하나로 묶는다고 해서 부산항의 국제 경쟁력이 높아지는 것은 아니라고 주장했다. 오히려 4개 항만의 투자재원이 하나로 묶이면 부산항이 글로벌 환적 허브 경쟁에 투입해야 할 자원이 지역 간 균형배분 논리에 따라 분산될 수 있다고 지적했다.

정부가 내세운 ‘해외거점 공동 조성’도 반박의 대상이 됐다.

부산항만공사 노조는 정부가 별도의 법인 통합 없이도 공공기관 해외사무소를 한곳에 모으는 ‘K-마루’ 사업을 추진하고 있다는 점을 들었다. 해외거점 협력이 필요하다면 법인을 하나로 합치지 않고도 공동 사업을 추진할 수 있는데 굳이 항만공사 자체를 통합할 이유가 없다는 논리다.

특히 부산항만공사는 중국·일본·유럽·동남아·미주 권역 대표부와 로테르담·바르셀로나·인도네시아·미국 등 해외물류센터를 운영하고 있다. 반면 다른 항만공사 해외 조직은 상대적으로 많지 않아 해외 조직 간 중복도 크지 않다는 게 노조 측 주장이다.

통합 후 ‘지사’ 형태 조직, 장단점 논쟁 팽팽

통합 이후 기존 항만공사를 ‘지역지사’로 전환하는 방안 역시 논란거리다.

정부 구상대로라면 기존 부산·인천·울산·여수광양항만공사는 하나의 법인 아래 지역지사로 바뀐다. 지역별 특화사업은 계속 수행하지만, 정책과 기획 기능은 통합본사에서 맡게 된다.

울산항 전경. ⓒ울산항만공사

노조는 이 과정에서 지역 항만의 의사결정 권한이 축소될 수 있다고 우려한다. 지역지사는 투자·예산·인사·조직에 대한 결정 권한이 없다는 것이다. 결국 현장에서 신속하게 결정해야 할 사안까지 중앙조직의 조정과 승인을 거쳐야 하는 구조가 만들어질 수 있다는 주장이다.

부산항만공사 노조는 이를 두고 “지역지사 전환은 항만공사의 해체와 다름없다”고 강하게 반발했다. 또 “중앙정부 직할 체제로 되돌아가는 것”이라며 지역 자율성을 훼손할 수 있다고 지적했다.

비용절감 효과에 대한 의문도 남는다.

정부는 이번 공공기관 기능개혁을 통해 유사·중복 기능을 줄이고 비용을 절감하겠다는 의지를 보이고 있다. 그러나 노조는 공통업무의 효율화와 법인 자체를 통합하는 것은 별개의 문제라고 주장한다.

4개 항만공사에 일부 공통업무가 있다면 공동구매나 시스템 연계, 공동사업 등을 통해 비용을 줄일 수 있는데, 이를 이유로 법인까지 하나로 합칠 필요는 없다는 것이다.

특히 통합본사가 신설되더라도 부산·인천·울산·여수광양항의 현장 개발과 운영 조직까지 사라질 수는 없는 만큼 통합 과정에서 오히려 새로운 관리조직이 추가될 가능성도 있다고 반박한다.

부산항만공사 노조는 “오히려 통합은 비용을 늘린다”며 “4개 항만 위에 통합본사를 두더라도 항만별 개발·운영을 위한 현장 조직은 그대로 필요하다”고 주장했다. 이어 “결국 옥상옥 구조가 만들어지고, 결정 권한은 본사로 가고 책임은 현장에 남는 권한·책임 불일치가 발생한다”고 비판했다.

핵심은 ‘통합 자체’가 아니라 통합으로 무엇을 얻을 수 있느냐에 있다.

4개 항만공사 노조는 정부가 통합을 추진하기에 앞서 실제 중복 기능이 무엇인지, 그로 인해 매년 어느 정도 비용이 발생하는지, 법인을 통합했을 때 얼마를 절감할 수 있는지 객관적인 자료를 공개해야 한다고 요구했다. 통합에 따른 조직개편과 인사·보수체계 정비, 정보시스템 개편 등 전환비용까지 포함한 비용·편익 분석이 필요하다는 것이다.

과거에도 항만공사 통합 논의가 없었던 것은 아니다. 4개 항만공사 노조는 2011년 해양수산부의 ‘항만공사 운영개선 검토용역’에서 물리적 통합에 따른 비용절감 효과는 제한적인 반면 통합법인의 대형화와 의사결정 구조 복잡화로 업무효율과 항만경쟁력이 떨어질 우려가 제기됐다고 주장했다. 당시에도 물리적 통합보다는 현 체제에서 운영효율을 높이는 방향이 합리적이라는 결론에 이르렀다는 설명이다.

지역 균형발전과 충돌 가능성도 있다.

부산항만공사 노조는 정부가 ‘5극 3특’ 균형발전을 국정 기조로 내세우면서 지역 항만공사를 중앙의 하나의 법인 아래 지역지사로 만드는 것은 오히려 균형발전과 배치될 수 있다고 주장했다. 통합 과정에서 항만 투자와 개발이익을 둘러싼 지역 간 이해충돌이 커지고 지방자치단체와의 현장 협력 채널이 약화할 수 있다는 것이다.

결국 정부는 ‘규모의 경제’와 ‘국가 차원의 전략’을, 항만 현장은 ‘전문성과 신속한 의사결정’을 앞세우며 정면으로 맞서는 모양새다.

4개 항만공사 노동조합은 “항만의 경쟁력은 조직의 형태나 크기가 아니라 속도와 전문성, 현장 대응력에서 나온다”고 주장했다.

이어 “항만 간 연계가 필요하다고 해서 법인을 통합해야 하는 것은 아니다”라며 항만별 독립 책임경영 체제를 유지하면서 국가 차원의 조정 기능을 강화하는 대안을 요구했다.

정부의 계획대로라면 향후 핵심 쟁점은 통합의 필요성을 뒷받침할 구체적인 근거와 통합 이후 지역 항만의 의사결정 권한을 어떻게 보장할지가 될 것으로 보인다.

4개 항만공사 노조는 이미 정부가 일방적인 통합을 강행할 경우 항만·물류업계와 지역사회, 시민사회 등과 연대하고 국회의 관련 법 개정 과정까지 대응하겠다고 예고했다.

부산항에 적재된 컨테이너들 ⓒ부산항만공사