모호한 해상경계, “기준없어 지자체간 분쟁 소지”

해상경계 규정 입법 제정 필요

조업수역 고려, 신중히 설정

“사회적 비용 줄일 조정위원회도 검토돼야”

해상경계의 설정과 관리를 위한 종합적인 입법 필요성이 제기됐다.

지자체 관할구역에는 육상과 함께 해양도 포함되나, 법 체계는 지자체의 해상경계 획정에 관한 규정이 미비해 지역주민 간 또는 지자체 간의 분쟁이 지속돼왔기 때문이다.

경남·전남간 해상조업 경계구역 관련 판결에 반발해 해상시위 펼치는 어민들 ⓒ뉴시스 자료

지방자치법에 따르면, 지자체의 명칭과 구역을 ‘종전’과 같이 하고 이를 바꿀 때는 ‘법률’로 정하도록 규정하고 있는데, 지자체의 해상경계에 관한 규정이 마련된 적이 없어 ‘종전’에 대한 기준이 없는 상태라는 것이다.

해양수산부 조사에 의하면, 1980년 이후 지자체의 해양 관할구역에 대한 분쟁은 29건으로, 매립지 관할권에 대한 분쟁이 9건, 공유수면에 관한 분쟁이 20건에 달한다.

그간 매립지와 관련해서는 절차에 따라 행전안전부장관이 결정하도록 규정하고 있고, 공유수면의 해상경계 분쟁에 대해서는 규정이 별도로 없다.

다만 해수부가 올해 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령’과 같은 법 시행규칙 일부개정령안을 마련해 관리 측면에서 이해관계자 의견수렴 방법 및 절차 등 제도시행에 필요한 구체적 사항들을 정했다.

개정안에는 공유수면관리청이 점용·사용허가를 신청받은 경우 그 신청 내용이 해양환경·수산자원·자연경관 보호 등에 영향을 끼칠 것으로 예상되면 공유수면관리청 게시판과 인터넷 홈페이지에 관련 내용을 공고해야 하며, 이해관계자의 의견을 추가로 듣도록 했다.

이 또한 기준보다는 점·사용에 대한 관리규정을 담고 있어 분쟁이 발생했을 경우 때에 따라 법벅 처분이 달라지는 상황이다.

선례로는 해상경계에 대해 등거리 중간선을 기준으로 한 '형평의 원칙'에 따라 해상경계를 적용해왔는데, 형평의 원칙은 유동적·가변적이며, 이를 명확한 기준이라고 볼 수는 없다.

이에 따른 해상경계의 확정으로 공유수면과 관련된 어업면허나 인·허가 등을 받은 어민들은 법적으로 불확실한 상태에 놓일 수 있다는 게 문제다.

국회입법조사처도 ‘지자체 간 해상경계의 설정과 관리를 위한 입법 및 정책과제’라는 보고서를 내고 “공유수면 매립지를 포함한 육상은 현재와 같이 지방자치법에서 경계를 결정하고, 해상경계는 기존의 법률을 개정하거나, 별도의 법률을 제정해 관련 내용을 규정하는 것이 적절해 보인다”는 의견을 개진했다.

특히 최근 들어 전통적으로 수산업을 주로 활용하던 해양에서 해상풍력·수상도시·매립지 조성 등 여러 개발사업이 대규모로 추진되고 안전관리·부유쓰레기 등의 책임소재에 따라 지자체 간 해상경계 설정의 필요성이 높아져, 해상경계에 대한 갈등으로 사업 추진이 중단되고 어업인의 조업구역 경계에 대한 갈등이 지속되는 부분을 짚었다.

또 현재 조사된 해상경계 관련 분쟁 중 절반 이상이 어업에 관한 분쟁인 만큼, 지자체의 해양 관할구역은 ‘조업수역’을 고려해 신중히 설정해야 하고, 조업수역의 경우는 기존에 어업면허를 발급하거나 연안·구획어업을 허가하며 구분했던 관할구역을 해상경계에 적용하는 방안을 우선했다.

단, 일부 지역은 해상경계에 관한 분쟁이 진행 중이거나 발생할 소지가 있어, 어업인과 지자체 의견을 수렴하는 등 사회적 합의를 기반으로 해양 관할구역을 결정할 필요가 있다고도 덧붙였다.

아울러 사법절차에 따른 해상경계 분쟁에 상당한 금액과 시일이 소요되기 때문에 사회적 비용을 줄이기 위해 가칭 해상경계분쟁조정위원회의 조정 결정에 ‘재판상 화해’와 같은 효력을 부여하는 등의 조정 방안을 검토할 필요성도 제기했다.