문재인 정권은 전작권 전환 의미라도 알면서 추진하나?

한국에 대한 미국의 누적된 불만

전작권이 뭔지 알기는 하나?

한국군을 한미연합사령관으로 임명하겠다고?

북핵 위협에 어떻게 대응하려는가?

로버트 에이브럼스 주한미군 사령관 겸 유엔군사령관이 지난 7월 27일 오전 서울 중구 동대문디자인플라자에서 열린 UN 참전의 날 기념식에 참석해 인사말을 하고 있다. ⓒ데일리안 류영주 기자

제52차 한미안보협의회의 결과

2020년 10월 14일 한국의 서욱 국방장관이 워싱턴시를 방문하여 미국의 마크 에스퍼(Mark T. Esper) 국방장관과 제52차 한미안보협의회의(SCM: Security Consultative Meeting)를 개최하였다. 그러나 언론보도에 의하면 회의 분위기는 논쟁적이었고, “대참사(fiasco)”라고도 평가할 수 있다고 한다. 통상적으로 있었던 기자회견도 취소하였다고 한다.

미국 측은 성주에 배치된 사드(THAAD)의 원활한 운영이나 방위비분담에 대하여 아무런 적극적 조치를 강구하지 않으면서, 전시 작전통제권 환수, 즉 한국군 대장을 한미연합사령부(CFC: ROK-US Combined Forces Command) 사령관으로 임명하는 사안만 서두르는 한국 측에 대하여 상당한 불만을 표출하였다고 한다. 결국 회의의 결과를 종합하여 발표하는 공동성명에서는 “현 안보 상황을 반영하여 주한미군의 현 수준을 유지하고 전투준비태세를 향상시키겠다는 공약을 재확인하였습니다.”라는 2019년 공동성명에 있었던 말이 빠졌다.

또한 미국의 에스퍼 장관은 “방위비분담금 특별협정(SMA)이 조속히 합의에 도달하지 못할 경우, 현재의 협정 공백이 동맹의 준비태세에 지속적인 영향을 끼칠 수 있다”는 점을 강조하였다. 그는 또한 연합연습이 지속되어야한다는 점, 17개 미군기지의 부지가 반환이 가능하다는 점, 그리고 이전에 합의된 ‘조건에 기초한 전작권 전환계획’에명시된 조건들이 충족된 후 전작권이 전환되어야 한다는 점을 강조하였다.

한국에 대한 미국의 누적된 불만

이번 한미안보협의의 결과는 한국군에 대한 미국의 누적된 불만 표출로 봐야 한다. 한국이 북핵 대비는 전혀 하지 않으면서 아무런 합리적 이유도 없이 전작권 조기 전환만을 재촉하고 있고, 동맹으로서의 노력해야할 최소한의 상호협력 의지도 보이지 않기 때문이다. 2020년이 다 지나가고 있지만, 금년에 지불되어야할 주한미군 주둔에 대한 방위비분담은 논의조차 되지 않고 있고, 2017년에 성주지역에 배치해둔 사드 기지는 5년이 넘도록 헬기로 생필품을 실어 날라야할 뿐만 아니라 오폐수 차량조차 들어가지 못하고 있는 상황이다.

에스퍼 국방장관은 모두(冒頭) 발언에서 의제에도 없었던 방위비 분담금 문제를 꺼내들었고, 예정된 일정을 불과 3시간 반 앞두고 공동기자회견을 돌연 취소하였으며, 짜증을 내기도 했다고 한다. 그만큼 한국에 대한 누적된 불만이 크다는 증거이다. 사실, 주민들의 민원 때문에 주한미군이 제대로 훈련을 하지 못하여 해외 원정훈련을 해야 하는 상황이라면 미국으로서는 한국이 동맹국인지 의심할만하다. 미국이 적극적으로 추진하는 ‘인도-태평양 전략’에도 동맹국으로서 전혀 관심을 보이지 않고 있지 않은가?

한국은 워낙 강대국인 미국과 동맹관계를 맺었고, 지금까지 지원받는데 만 익숙해져서 미국에게 무조건 요구만 한 채, 정작 미국이 요구하는 사항은 제대로 지원하지 않고 있다. 유아적인 태도로 한국의 입장만 강조해온 측면이 적지 않다. 한국은 미국에게 계속 칭얼거려도 된다고 생각하는 것 같다. 한국이 아무리 철없이 놀아도 미국은 대국이라서 넓은 마음으로 이해하여 한국을 절대로 포기하지 않을 것이라고 믿고 있다. 경제력은 G20이면서 마음자세는 여전히 약소국일 때의 수준에서 벗어나지 못하고 있다.

동맹은 뭔가? 서로가 위협받을 때 서로가 지원하기로 한 것 아닌가? 우리가 미국으로부터 받고자 하는 게 있으면 그만큼 지원해줘야 하지 않나? 자존심을 중요시하는 국민의 한 사람으로서 아직도 우리가 미국에게 뭔가를 뜯어내고자 하는 것 같아서 자존심 상한다. 북한이 한국이나 미국에게 그러고 있는 것 아닌가? 방위비 분담할 것 하고, 사드 기지 운영되게 해주고, 그러면서 미국에게 필요한 것 요구하는 게 당당하지 않나? 자기 자식은 미국에 유학 보내놓고 미국을 욕하는 인사들이어서 그런지, 왜 이리 이중적인가?

전작권이 뭔지 알기는 하나?

이번 한미안보협의회의 갈등의 근본적인 의제는 전작권 전환이다. 한국이 아무런 준비도 되지 않은 상태에서 전작권을 조기에 전환해달라고 떼를 쓰기 때문이다. “북한핵을 어떻게 억제하거나 방어할 건데?”라고 하면 “미국 네가 지켜줄 거 잖아!”라고 자존심 없이 말하면서, “우리 군대는 우리 멋대로 지휘할래”라고 우긴다. 이걸 어떻게 합리적으로 이해할 수 있을까?

그런데, 필자는 현 정부의 주요 인사들 중에 “전작권”이 “전시 작전통제권”을 줄인 말인지도 모르는 사람이 적지 않을 것으로 생각한다. 그들에게는 그것이 어떤 의미이고, 어떤 영향이 발생할 것인가는 중요하지 않기 때문이다. 그냥 국민들의 자주의식을 만족시켜 주는 인기 있는 용어이고, 그렇게 하면 지지표가 늘어날 것 같아서 주장하고 있을 뿐이다. 대깨문들은 그래도 좋다면서 종교적인 지지를 보낸다.

‘전작권’은 ‘전시 작전통제권’을 줄인 말이다. 여기에서 우선 ‘작전통제권’은 “작전계획이나 작전명령 상에 명시된 특정 임무나 과업을 수행할 수 있도록 특정기간에 지휘관이 행사하는 권한”으로서, 어떤 부대에게 목표를 부여하여 공격하거나 방어하도록 할 수 있는 권한이다. 북한이 공격할 경우 한미 양국군의 작전이 한 사람에 의하여 일사불란하게 통제되어야 하기 때문에 양국군으로 구성된 한미연합사령부를 창설했고, 그 사령관에게 한미 양국군에 대한 작전통제권을 부여해둔 것이다. 그래야 전체 군대가 부조화 없이 공격해야할 곳을 공격하고 방어해야할 곳을 방어하지 않겠는가?

“전시”라는 것은 북한의 침공 가능성이 우려되어 한미 양국 대통령이 현재의 방어준비태세(1-5단계가 있고, 1이 전쟁 직전이며, 현재는 4단계)를 3단계로 높이는 상황으로서, 그렇게 되면 한미 양국군이 전쟁 준비에 돌입하고, 한미연합사령관이 나서서 이들을 통제하게 된다. 다른 말로 하면, 현재 즉 “평시”에 한국군에 대한 작전통제권은 한국군이 보유하고 있고, 전쟁이 발발하지 않는 한 한국군이 미군의 통제를 받을 일이 없다.

노무현 정부부터 지금까지 일부 인사들이 무식하게 주장하고 있지만 작전통제권이 ‘군사주권 침해’라는 인식부터 잘못된 것이다. 전쟁에서는 누군가 한 사람이 전체를 통제해야 하기에 한 사람에게 작전통제권을 부여한 것인데, 이것을 주권으로 확대해석 한 것이기 때문이다. 작전통제에는 주권사항인 인사, 군수, 사법 등은 포함되지 않는다. 그러면 물어보자.

또한 작전통제권은 한미연합사에만 존재하는 것이 아니고, 세계적으로 공인된 사항으로서, 대부분의 연합작전(국적이 다른 국가간의 군사작전)에는 일반적으로 적용되는 용어이다. 제2차 세계대전에서는 아이젠하워 장군이 유럽의 다양한 군대들에 대하여 작전통제권을 행사했고, 6.25전쟁 때는 맥아더 장군이 유엔군사령관으로서 참전 16개국과 한국군을 작전 통제했으며, 현재 북대서양조약기구(NATO)도 미군대장이 이 작전통제권(실제로는 이보다 조금 권한이 강한 ‘작전지휘권’이다)을 행사하도록 되어 있다.

전작권 전환은 국민들의 자주의식에 편승한 포플리즘이지만, 한미 간에 합의된 바를 파기할 수는 없어서 이명박 정부와 박근혜 정부는 이런 저런 핑계로 그 시행을 연기하였다. 전시 작전통제권까지 환수하면 행사할 권한이 없는 한미연합사가 해체되어야 하고, 그렇게 되면 한반도 방어에 대한 주한미군의 책임의식이 없어지면서 주한미군의 철수 가능성도 높아질 것이기 때문이다.

특히 박근혜 정부에서는 2014년 전시 작전통제권 환수의 시기를 설정하는 것이 합리적이지 않다고 판단하여, 한국군이 한미연합작전을 주도하고, 북핵에 대한 초기대응능력을 확보하며, 지역 안보상황에 유리하는 등의 조건이 충족될 때 환수하는 것으로 변경하였다. 그러자 현 정부는 한미연합사령부의 골격을 유지하는 가운데 ‘미래사령부’로 개편하고, 그 사령관을 한국군이 담당하는 것으로 ‘전작권 전환’의 내용을 변경하였다. 그러나 이것도 한미연합사령부 해체만큼 위험한 일이다.

한국군을 한미연합사령관으로 임명하겠다고?

한국군이 한미연합사령관 직책을 맡는 것은 한국과 같은 약소국에게는 너무나 매력적인 일이다. 나라발전에 기여했든 말든 선조 중에 정승판서가 있다고 자랑하고, 성과가 있듯 없든 유엔사무총장을 했다는 사실만으로 우쭐해하는 것과 유사한 심리이기 때문이다. 세계 최강의 미군이 하던 직책을 대신한다는 사실만으로 대견하게 생각할 것이고, 당연히 국민들의 지지표를 얻는데도 도움이 될 것이다. 그러나 조금만 깊게 생각해보면 한국군 한미연합사령관 임명은 상당한 문제점을 지니고 있다.

첫째, 가장 문제가 되는 것은 북핵 위협에 대한 대응이다. 한국은 핵무기도 갖고 있지 않고, 한국군 장군들은 핵무기에 관한 정확한 제원이나 핵전쟁 수행에 관한 교리를 전혀 알지 못한다. 핵무기 구경도 하지 못한 사람들이다. 그런데 한국군 한미연합사령관이 대응해야하는 북한은 현재 100개 정도의 핵무기를 보유한 상태로 언제 어디서든 한국에 대하여 핵공격을 가할 수 있다. 핵전쟁에 관하여 전혀 아는 바도 없는 한국군 대장이 북한의 핵공격에 어떻게 대응할 수 있다는 것인가?

둘째, 한국 방어에 대한 미국의 책임의식이 급격히 감소될 수밖에 없다. 한국군 대장을 한미연합사령관으로 임명한다는 것은 미군을 부사령관으로 격하시키는 것이다. 부대성패에 대한 책임은 사령관이 갖는 것이지 부사령관이 갖는 것이 아니다. 지금은 미군대장이 한미연합사령관으로서 책임을 갖고 있기 때문에 유사시에 미군의 전략무기 등을 적극적으로 지원해달라고 요청하겠지만, 부사령관이 되면 의욕도 떨어질 뿐만 아니라 권한 자체가 부여되지 않을 것이기 때문에 구경꾼으로 전락하지 않을 수 없다.

셋째, 한국군이 한미연합사령관 직책을 담당하게 되면 미군대장이 주한미군사령관과 유엔군사령관을 담당하게 될 것이고, 그렇게 될 경우 이 세 사령부의 활동을 협조 및 조정하는 것이 어려워진다. 지금은 한 사람의 미군대장이 한미연합사령관, 주한미군사령관, 유엔군사령관을 겸직하기 때문에 세 사령부의 활동이 자동적으로 통합되었는데, 분리되면 각 사령부가 각 사령부의 시각에 따라서 행동할 수밖에 없고, 따라서 한반도는 세 개의 사령부가 좁은 땅에서 경쟁적으로 군사작전을 지휘하는 형국이 될 것이다. 배가 산으로 올라갈 수밖에 없다.

넷째, 좌파인사들은 한국군 한미연합사령관이 미군을 작전 통제할 수 있다면서 대리만족을 느끼고, 이것을 국민들에게 선전하지만, 그렇게 될 가능성은 매우 낮다. 전문가들이 ‘퍼싱 원칙’(제1차 세계대전시 미국의 John J. Pershing 장군이 제시하였다는 원칙으로 미군이 다른 국가 지휘관의 통제를 받지 않는다는 방침)이라는 용어를 통하여 우려해오고 있듯이, 미군은 아주 특별한 경우가 아니면 자국군을 외국군의 작전통제에 넣지 않기 때문이다. 여러분이 미국 대통령이라면 미군을 한국군 대장에게 통제하도록 허용하겠는가? 결국 한국군 한미연합사령관은 한국군만 작전 통제하는 데 그칠 수밖에 없다. 그런데 한국군의 전체 작전은 합참의장이 각 군 작전사령관을 통하여 지휘할 것이기 때문에 한국군 한미연합사령관은 직책만 높고, 할 수 있는 일은 아무 것도 없는 상황이 될 수밖에 없다.

현재 한국은 한국군 한미연합사령관 임명을 목표로 만들어 버렸다. 원래는 국가의 방위를 튼튼하게 하는 것이 목표인데, 목표와 수단의 전치가 발생한 것이다. 그렇기 때문에 앞에서 열거한 문제점은 누구도 듣지 않고자 하고, 인정하지도 않는다. 그러니 미군이 보기에 얼마나 답답하겠는가?

북핵 위협에 어떻게 대응하려는가?

앞에서 잠깐 언급하였지만 2014년에 한미 양국이 합의한 “조건에 기초한 전환”과 관련하여 그 조건이 충족되었는지를 살펴보자. 당시 제시한 조건은 ①한국이 한미 연합방위를 주도할 수 있는 핵심적인 군사능력을 확보하고, ②북한의 핵과 미사일 위협에 대하여 한국군의 초기 대응을 위한 필수능력을 구비하며, ③한반도 및 지역 안보환경이 전시 작전통제권 전환에 부합될 때 추진한다는 것이었다. 이번 제52차 한미안보협의회의에서 미 국방장관이 요구한 것도 이 조건이 충족되었는지를 체크해보고 추진하자는 것이다. 당연히 제기할 수 있는 합리적인 요구이다.

상식적으로 봐도 이 세 가지 조건 중 충족되고 있는 것은 아무 것도 없다. 한국군이 한미연합방위를 주도할 수 있는 능력도 갖고 있지 못하고, 현 미중간 충돌의 국제상황은 오히려 한미연합사를 강화해야할 수준이다. 특히 두 번째 “한국군이 북핵에 대한 초기 대응 필수능력”을 구비한다는 것은 점점 어려워지고 있다. 북한은 대륙간탄도탄, 잠수함발사탄도탄, 첨단의 단거리 미사일 등을 개발함으로써 거기에 핵탄두를 탑재하여 한국의 어디든 언제든지 공격할 수 있는데, 우리 군은 그러할 경우 우리 군은 유효한 방어력을 갖고 있지 못하기 때문이다. 상황이 이러한데도 미국에게 한국군 한미연합사령관 임명을 계속 독촉하는 것이 맞는가?

일부 국민들은 우리가 아직도 식민지 상태인 것으로 착각하는지, “주권” “자주성” 등 감정적 용어에 흥분하지만, 실제에 있어서 한미연합사는 미군부대가 아니고 미군이 한국군을 작전 통제하다 것이 아니다. 한국군과 미군은 50 : 50의 비중으로 연합사를 구성하고 있기 때문에 작전통제권의 반은 한국에게 있다. 한미연합사령관은 한국 합참의장, 국방장관, 대통렁의 지휘를 받도록 되어 있다. 한국의 대통령, 국방장관, 합참의장이 보장된 50%의 권한을 제대로 행사하지 못하면서 현재 상태가 자주성을 상실한 것처럼 말하고 있는 것이다.

방위비분담 해결로 한미 간 신뢰부터 회복해야

동맹은 주고받아야 오래 지속되고, 공고해진다. 학자들이 “자율성-안보 교환(Autonomy-Security Trade-off) ”이라고 명명하고 있듯이 강대국과 약소국 동맹의 본질은 강대국이 안보를 지원해주는 대신에 약소국은 강대국에게 자율성을 다소 양보하여 편의를 제공해주는 것이다. 그래서 한국은 물론이고, 일본이나 나토 국가 등 미국의 동맹국들은 미군에게 기지를 제공하고, 미군 주둔에 따른 편의를 제공하고 있다. 그런데 우리는 미국의 안보지원은 바라면서 미국이 필요로 하는 사항은 적극적으로 제공하고 있지 않다.

이러한 차원에서 방위비분담 문제를 한번 살펴보자. 한국은 1999년부터 2003년까지 4년 정도 동티모르에 1개 대대 규모의 병력을 파견하였다. 그런데, 2003년 철수한 근본 이유는 평화유지군에서 다국적군으로 전환되어 우리가 파병 비용을 부담해야 했기 때문이다. 지금까지 우리가 동티모르에 우리 부대를 파견하고 있고, 동티모르가 잘 살게 되었다면 일부의 비용을 분담해 달라고 하지 않았겠는가? 여러분이 미국 대통령이라면 잘 살게 된 한국에게 다소 많은 방위비분담을 요구하지 않겠는가?

현 상황에서 더욱 실망스러운 것은 대통령부터 관련 정부부처까지 방위비분담 문제 해결을 위하여 아무도 노력하지 않는 것 같다는 사실이다. 한미동맹 관계야 어떻게 되든 모르겠고, 내가 나서지 않겠다는 의식이다. 그러니, 방위비분담 문제가 타결되지 않는 데 대하여 가장 전전긍긍해야할 국방장관도 이에 관하여 아무런 준비도 하지 않은 채 미국의 안보협의회의에 참가한 것이다.

이제 방위비분담은 한미동맹에 대한 한국의 태도를 측정하는 바로미터가 되고 말았다. 트럼프 대통령이 요구한 50억 달러는 당연히 지나친 금액이다. 미국도 실제적으로는 그 정도를 바라는 게 아니다. 우리의 성의 있는 태도를 바랄 뿐이다. 제발, 방위비분담 문제를 조기에 해결하여 한미 간에 기본적인 신뢰가 되살아나도록 하라. 국가안보를 어찌 감정으로 접근하려 하는가? 그러자고 정권을 잡았는가?

글/박휘락 국민대학교 정치대학원 교수