농지투기 방지…“농지관리제도 개선돼야”

KREI, 경자유전 원칙·공익성 높일 새 농지제도 필요한 때

“농지소유 따른 불로소득 환수해 가치보호 재원으로 써야”

농지 살피는 농민 ⓒ뉴시스

농지의 공공성과 공익성을 높일 수 있는 새로운 농지관리 제도의 필요성이 제기됐다.

정부의 토지공개념의 관점과 부동산 정책의 방향성 등의 대책과 함께 농지 또한 비농업인의 농지 소유, 농지가격 급등 등 많은 문제를 안고 있지만 농지 관리제도는 아직 논의가 부족한 상황이다.

농지관리제도의 새로운 방향을 모색하기 위해서는 농지가 갖는 특수성을 바탕으로 토지공개념을 구성하는 것이 필요하다는 게 대체적인 관점으로, 경자유전 원칙의 의의를 발굴하고, 그에 입각해 농지의 공공성과 공익성을 높일 수 있는 정당성과 정책 방향이 관점이 돼야한다는 시각이다.

이와 관련해 한국농촌경제연구원(KREI)이 농업인 현지통신원 1603명을 대상으로 한 설문조사에서 717명이 응답한 결과, 농업인들은 다양한 농지 문제 중 ‘높은 농지가격(27.3%)’, ‘비농업인의 농지소유 확대(24.3%)’, 농지 이용개발에 대한 과다한 규제로 인한 재산상 손실 발생(11.3%)순으로 문제가 심각하다고 응답했다.

중점 추진할 농지정책에 대해서는 ‘농지이용실태조사 강화를 통한 비농업인 소유 농지에 대한 농지은행의 공적 관리(24.0%)’, ‘농지이용실태조사 강화를 통한 비농업인의 소유 농지 처분(23.7%)’, ‘국가 계획에 따른 농지전용만 허용(18.5%)’으로 조사됐다.

농지에 대한 공공성과 규제가 강조될 필요성에 대해서는 필요하다는 의견이 65.2%로 불필요하다는 의견 30.4%에 비해 두 배 이상 높게 나타났다.

특히 농지의 투기적 수요를 억제하기 위해 농지소유와 농지전용 규제에 대한 강화 필요성에 대해서는 농지소유 및 농지전용 규제에 대한 강화가 필요하다는 의견이 각각 63.8%, 59.9%로 높게 조사됐다.

연구 책임자인 채광석 KREI 연구위원은 “토지공개념 접근을 바탕으로 농지의 다원적 가치와 농지소유자의 재산권 보호 및 농업·농촌 토지이용의 효율성 도모라는 세 가지 측면을 동시에 충족하는 입체적 농지제도 개선 대안이 필요한 시점”이라고 강조했다.

이와 관련해 기본원칙과 구체적인 제도개선 방안도 제시했다.

농지 보호를 위해 농지투기 방지가 농지관리의 기본원칙이 되도록 하고, 농지관리를 소유 중심에서 이용 중심으로 전환, 경자유전 원칙하에 투기적 농지소유를 억제하되 농지임대차를 활성화해야 한다는 것이다.

또 농지에서 발생하는 불로소득을 환수해 농지의 다원적 가치를 보호하는 재원으로 활용할 것을 제시했다.

제도 개선으로는 ‘농지법’ 상의 농지이용계획인 농업진흥구역과 농업보호구역의 용도규제를 재정비해 지역별로 세분화된 용도규제를 실시하고, 현행 78개 농지전용 의제 법률을 농지법에 별표로 규정, 향후 농지전용 의제 신설을 별표 개정을 통해 이뤄질 수 있도록 절차를 강화해야 한다고도 강조했다.

농지이용을 전통생산지역(기존 농업진흥지역), 농산업지역(기술농업 및 수직농업), 축산지역 등으로 농지 용도를 세분화해 미래 환경변화에 따른 농산업 구조 개선에 대응해야 한다는 의미다.

농지법은 1994년 12월 제정돼, 비자경 상속인, 이농자, 1996년 이전 취득한 소유자의 경우 농업생산을 하지 않아도 농지소유를 인정하고 있다.

또한 농지임대차 신고 제도를 도입해 농지의 유동화 흐름을 정확히 파악할 것과 가칭 ‘농지임대차관리법’을 특별법으로 제정할 것도 제안했다.

이는 농지의 효율적 유동화를 위해 법에 농지임대차 조항을 상세하게 규정하다 보면 법의 기본이념인 경자유전 원칙의 훼손으로 오해할 수 있기 때문에 특별법 제정을 통해 별도로 관리하는 것이 보다 합리적이라는 판단이다.

아울러 농지소유에 따른 불로소득을 환수하기 위해서는 제도의 실효성을 높이기 위해 농지보전부담금 부과기준을 재검토하고, 공익사업에 대한 농지보전부담금 감면기준을 강화해야 한다고도 덧붙였다.

이에 따라 사실상 이농민에 대한 지원세제로 의미가 퇴색된 8년 자경농지에 대한 양도소득세 감면 제도의 폐지를 검토할 것과 보호하기에 충분하다고 판단되는 농지에 대한 개발권 매입 등 정책수단에 농지관리 기금을 적극 활용해야 한다고 주장했다.

농업 전문가들도 이 같은 개선 요구에 정부가 공익형 직불제를 통한 농정전환을 추진하고 있는데, 이에 앞서 농지제도부터 손봐야 한다는 시각이다.

농지제도가 문제가 있는 상황에서의 직불제 개편은 ‘사상누각’이 될 수도 있다고 지적한다. 또 직불제와는 별개로 개발과 효율, 또 다른 공공성에 밀려 농지가 지켜지지 못할 수 있다는 우려도 공존한다.