[일문일답] “지방의회에 입법재량 주고 주민 소환·발안제로 보완”

靑, 지방분권 및 총강, 경제와 관련 개헌안 공개

조국 민정수석(가운데)이 21일 대통령 개헌안 중 지방분권 및 총강·경제 관련 요지를 발표하고 있다. 조 수석을 기준으로 우측은 진성준 정무기획비서관, 좌측은 김형연 법무비서관. ⓒ청와대

대기업과의 빈부격차 해소 위한 핵심 키워드 ‘상생’
농어촌의 ‘지속가능한 발전’ 관련 문구 포함

21일 청와대는 문재인 대통령의 헌법 개정안 발의를 앞두고 지방분권 및 총강, 경제와 관련한 내용을 공개했다. 조국 청와대 민정수석은 이날 오전 11시 춘추관에서 개헌 필요성과 관련해 설명했다.

다음은 일문일답.

-국민헌법자문특위의 여론수렴 과정에서 지방정부나 의회에 대한 국민여론이 좋지 않다는 결과가 있는데, 어떻게 정리됐나.

▶진성준 비서관
지방자치제도의 현실에서 지방정부나 의회가 주민으로부터 신뢰받지 못하고 있다. 따라서 지방자치를 강화하는 조항에 대한 반대여론이 분명히 있음을 잘 안다. 그런데 이것이 지자체를 확대해야 한다는 방향에 대한 반대는 아니라고 생각한다. 한결같이 지방분권을 강화해야 한다는 원칙적 방향에 대해선 국민 지지가 높다. 그러나 지방자치를 강화하기 위한 구체적 조치, 즉 자치입법권 자주행정권 강화 등에서 이견이 있다.

그런 점에서 볼 때 지방자치를 더욱 강화하고 확대하는 건 분명히 하되, 그것의 한계와 수준은 당시 국민적 합의 수준에 맞게 법률로 할 수 있도록 규정했다. 그런 점에서 지향은 분명히 하되 현실을 반영하여 만들었다고 답하겠다.

▶김현영 비서관
지방분권을 강화하기 위해 입법권을 어떻게 할지 심각하게 검토하고 많은 토론을 거쳤다. 여론은 지방의회에 대한 불신이 일정부분 있음을 충분히 알고 있다. 지금 헌법체계는 단일국가의 법률로서만 국민 기본권을 제한할 수 있다는 대원칙을 건드리지 않고 최대한 지방분권을 실현할 수 있는 방법이 뭔지를 고민했다. 그 결과 적어도 재정에 관한 한 지방에게 폭넓은 재량을 주되, 입법권에 관해서는 국회 입법권을 넘어서지 않는 범위 내에서 주는 걸로 했다.

지방의회에 많은 입법 재량을 주었기에 국민들의 걱정을 감안해 부작용을 완화할 수 있는 방안으로 주민발안, 주민소환, 주민투표제도를 강화했고 그것을 헌법에 직접 규정하게 됐다.

▶조국 수석
과거에는 법률이 허용하는 내에서만 자치권을 줬지만, 지금은 법률이 금지하지 않는 내에서 허용한다고 방향이 바뀌었다고 보시면 된다.

-수도와 관련된 조항 넣을 때 대통령이 수도 이전 필요성도 논의했나.

▶조국 수석
이야기된 바 없다

-‘상생’이라는 단어를 사용한 이유가 있나.

▶김현영 비서관
현재 대기업에 자본이 집중돼 빈부격차를 해소하기 위한 핵심 키워드로 ‘상생’을 잡은 것이다. 헌법에 많은걸 담을 수는 없기에 상징되는 단어를 선택했다.

▶조국 수석
현재는 ‘조화’만 있다. 조화가 좀 더 강하다. 이미 경제민주화에 대한 정의가 있는 상황에서 어떤 단어를 추가할지 고민했는데, 우리 시민들이 일상적으로 사용하고 법률에도 포함된 상생이라는 단어가 맞겠다고 판단했다.

-복수안으로 제출된다 했던 특별지방정부는 아예 없어진 것인지, 중앙정부와 지방정부 이렇게 두개로 된 것인지.

▶진성준 비서관
현재 특별시를 비롯해 특별자치도, 광역도 등의 개념이 있는데, 광역, 특별, 기초를 막론하고 그걸 다 ‘지방정부’로 통칭하고, 구체적인 것은 법률에서 규정하도록 했다.

▶조국 수석
헌법에 그 모든 것을 다 명기할 수는 없기 때문이다.

-시민단체 등에서 지방의 자치법과 재정권에 대한 내용이 불충분하다는 지적이 있다.

▶조국 수석
불충분하다는 것이 정확하지 않다. 추측하건대 지방정부의 입법권한을 국회와 똑같이 해달라고 하는 요구가 있는 것으로 안다. 그것은 우리나라 민주주의 원리와 맞지 않다. 연방제 국가 조차도 주 법률이 있고 연방 법률이 있는데, 연방이 주 법률에 우선하게 돼 있다.

우리나라 상황에서 서울이나 제주도 등에서 그 시나 도에서 만든 자치법률이 전국적 선거 통해 뽑은 국회의원이 만든 법률과 똑같다고 말하기에는, 우리사회가 연방공화국이 아닌 한 힘들다고 생각한다.

-국가자치분권회의가 뭔가.

▶진성준 비서관
국가자치분권회의는 제2의 국무회의다. 지방자치와 균형발전에 관한 중요 사항을 심의하는 기구이고, 그 의장은 대통령이 맡고 부의장은 국무총리가 맡는다. 국무회의와 같은 위상이다.

-영토 조항은 왜 빠졌나.

▶조국 수석
그 문제에 대해서는 영토 조항을 유지하는데 있어서 아무 이견이 없었다. 그 조항을 유지한다고 해서 앞으로 진행될 남북 평화체제 완성에 법적 장애물이 된다고 생각하지 않는다.

-재정의 ‘교정’은 어떤 방식인가.

▶김현영 비서관
지방재정권을 강화하고 조례에 의해 지방세를 걷을 수 있게 하고, 지방의 일은 지방 책임하에 운영할 수 있게 했다. 다만 그 운영을 잘못하거나 그 세익이 적은 관계로 지방 간 불균형 발생할 수 있다. 그런 불균형을 국세로 조정된 재원으로 하겠다는 것이다.

-지방세조례주의 도입하기로 하면서도 ‘법률에 위반되지 않는’이라고 조건을 달았는데 현행 조세법률주의와 어떤 차이가 있나.

▶김현영 비서관
조례에 의해 지방세를 거둘 수 있게 하는 건 조세법률주의에 예외가 된다. 그 예외 규정을 해놓은 것이고, 그걸 ‘법률에 위반하지 않는 범위 내에서’라고 한건 이중과세문제를 해결하기 위함이다. 국세도 걷고 자치세도 걷고 이걸 방지하기 위해서다.

물론 지방자치법으로 얼마든지 규정할 수 있지만, 국가사무를 지방에 위임하면서 그 비용을 보존해주지 않는 경우가 있다. 이것을 헌법에서 규정해 비용전가를 막았다.

-개헌안에 농업의 지속가능한 발전이라는 문구가 왜 들어갔는지 궁금하다. 농업과 관련된 123조의 5개항 중 삭제되는 건 없나.

▶김현영 비서관
농업관련해 삭제된 문항은 없다. 오히려 대폭 강화했다. 그리고 농어촌의 지속가능한 발전 문제 관련 문구가 들어가 있다.

-수도조항을 헌법에 넣음으로써 국회에 수도에 관한 법률을 만들 의무가 생기나.

▶김현영 비서관
생긴다

-현행 헌법 총강 6조1과 관련해서 대통령은 한미 FTA가 미국법보다는 우선하지 않는다고 했는데, 이런 부분은 어떻게 검토되고 있나.

▶조국 수석
조약과 법률 중 어느 것이 우위에 있느냐에 대해 한국법과 미국법에는 차이가 있다. 미국은 조약 체결해도 미국법이 우선 되어야 하지만 우리는 아니다. 그것은 헌법 문제가 아니다.

-총강 8조에 헌재가 정당을 해산할 수 있게 되어 있는 것과 관련해서는 어떤 검토가 있었나.

▶조국 수석
검토된 바 없다.

-헌법에서 자유와 평등 중 무엇이 우선하나.

▶조국 수석
우리헌법 체계는 자유와 평등 중 무엇이 우위에 있다고 보지 않고 있다. 여러 판례를 통해 이뤄질 것이라고 본다.