당신이 모르는 전작권에 숨은 비밀 12가지

<칼럼>전작권 환수는 곧 한미연합사 해체

연기 요청한다고 방위분담금 요구 안할것

‘전작권 전환’이라는 말이 최근의 언론매체를 장식하고 있지만, 국민들의 입장에서는 그것이 과연 어떤 의미이고, 어떻게 하는지에 대한 명확한 인식을 갖기가 어렵다.

생소한 용어이기도 하고, 쌍방의 주장을 들어봐도 잘 이해되지 않기 때문이다. “자주성 강화”라는 말이 듣기 좋기는 하지만 조금 불안하고, 연기한 것을 다시 연기하는 것으로 미국에 요청한다는 것이 자존심 상하기는 하지만 국가안보에 관한한 직접적인 책임을 갖고 있는 정부가 이유없이 그렇게 하지 않을 것이라는 생각도 든다.

이러한 것은 ‘전작권 전환’이라는 말이 사안의 본질을 충분히 대변하지 못한 용어이고, 지금까지의 과정도 오해에 기초한 측면이 많기 때문이다. 국민들은 개개인이 나름대로의 판정을 내리고, 그것들이 여론으로 국가의 정책결정에 영향을 주는 것이 민주주의 국가이지만, 그 전에 정확한 지식을 제공하여 건전한 판단을 내리도록 하는 것이야말로 언론과 지식인의 책무라고 할 수 있다.

이러한 점에서 “전작권 전환”과 관련한 12가지의 질문에 대하여 답하고자 한다.

-전시 작전통제권 환수와 한미연합사 해체는 같은 말인가?

"그렇다.

한미연합사령부(CFC·ROK-US Combined Forces Command)는 1978년 10월 17일 한미 양국 합참의장을 중심으로 하는 군사위원회(MC: Military Committee)의 '전략지시 제1호'에 의하여 창설되었다. 이 전략지시를 통하여 6․25전쟁 동안에 유엔군사령부(UNC·United Nations Command)에 이양되었던 한국군에 있던 작전통제권이 한미연합사로 옮겨졌고, 한미연합사령관이 한국군을 작전통제하는 체제가 구축되었다.

다만, 주한미군사령관이 한미연합사령관의 임무를 수행하면서 유엔군사령관도 겸임하도록 함으로써 유엔군사령부에서 작전통제권을 행사해오던 장본인은 변화하지 않도록 하였고(미군대장이 유엔군사령관 겸 연합사령관 직책을 수행), 이로써 한국 국민들이 피부로 느끼는 변화는 거의 없었다.

한국군에 대한 한미연합사의 작전통제권은 1994년 12월 한국이 평시 작전통제권을 환수함에 따라서 변화하게 된다. ‘연합권한위임사항’(CODA·Combined Delegated Authority)이라는 명칭으로 작전계획 준비나 연합위기관리 등의 일부 권한을 한미연합사령관에게 재위임하기는 하였으나 평시 작전통제권을 환수함으로써 평시 한국군은 한국 합참에 의하여 전적으로 지휘받게 되었기 때문이다.

한미연합사령관은 방어준비태세(DEFCON)-3(한국의 방어준비태세는 5단계로 되어 있는데 숫자가 적을수록 전쟁의 가능성이 높다. 현재는 4단계이고, 3단계는 전쟁대비 단계로서 전군의 휴가와 외출이 금지된다. 2단계에서는 탄약이 지급되고, 1단계에서는 동원령이 선포된다), 즉 전시로 진입하는 단계가 되어야 한국군을 작전통제하게 된다.

그런데 한미연합사의 존립 목적은 유사시 한국부대와 미군부대를 작전통제하여 한반도에서의 전쟁억제와 승리를 보장하는 것인데, 1994년에는 그 중에서 평시 작전통제권이 한국 합참으로 환수되어 한국군에 대한 ‘전시’ 작전통제권만 남은 상태이다. 그 권한마저 환수되어버리면 한미연합사는 존립의 근거가 없어져서 해체될 수밖에 없다.

그렇기 때문에 ‘전시작전통제권 환수 = 한미연합사 해체’가 되는 것이다. 따라서 “전시 작전통제권을 환수하되 한미연합사를 존속시킨다”는 말은 한국 국민들의 자존심을 맞춰준다는 정치적 발언으로서 논리적으로는 잘못된 말이다."

2006년 한미간 합의 내용은 실은 한미연합사 해체였다

-왜 국민들은 ‘전작권 전환’이라는 말로 이 문제를 논의하고 있는가?

"자주성이라는 국민감정에 호소하는 데 유리하기 때문이다.

앞에서 설명하였듯이 현재 한미 간에 논의되고 있는 이 사안의 핵심내용은 전시작전통제권의 환수가 아니라 한미연합사의 해체다. 현재 예정되어 있는 2015년 12월 1일에 발생할 것으로 예상되는 행정적 사항은 전시 작전통제권 환수에 관한 문서를 한미간에 교환하는 것이 아니다.

1978년의 전략지시 1호, 1994년의 전략지시 2호에 이어서 전략지시 3호가 하달될 것이고, 그 내용은 한미연합사의 임무를 해제하고, 그 조직을 해체하는 것이다. 1994년 12월 1일 평시작전통제권을 환수할 때도 평시 작전통제권에 관한 사항을 기술한 어떤 문서가 교환된 것이 아니라 전략지시 제2호를 통하여 한미연합사가 방어준비태세-3부터 ‘지정된 한국군부대를 작전통제한다’는 내용을 명시하는 것이었다.

‘전시작전통제권’이라는 용어 대신에 ‘전작권’으로 줄여서 통용하는 것도 국민들로 하여금 정확한 내용을 이해하기 어렵도록 하는 요소라고 할 수 있는데, 군사적 지식이 많지 않은 국민들은 전시작전통제권이라는 용어부터 생소하기 때문에 그것을 줄인 ‘전작권’이 정확하게 무엇을 의미하는 지는 더욱 파악하기 어려울 것이고, 따라서 몇 사람이 주도하는 방향으로 따라가기가 쉬울 수 있다.

또한 작전통제권을 이양한 것을 찾아오는 것이면 당연히 ‘환수’라는 말이 맞고, 1994년의 평시 작전통제권 환수 때나 참여정부 초기에 이를 요구할 때도 ‘환수’라는 용어를 사용하였지만, ‘전환’이라는 용어를 사용하는 것은 미군이 사용하는 transition이나 transfer과 용어를 통일한 측면도 있고, ‘환수’라는 과격한 용어보다는 온건한 ‘전환’이라는 용어를 사용함으로서 국민들에게 걱정할 사안이 아니라는 인식을 심어주고자 한 의도도 내포되어 있을 수 있다.

보수층에서는 이 사안이 단순한 권리만 이동하는 것이 아니라 한반도의 방어체제를 근본적으로 변경시키는 심각한 내용임을 국민들에게 이해시키기 위하여 ‘한미연합사 해체’라는 용어를 사용할 것을 계속 촉구하였지만, 참여정부에서는 이 용어를 고집하였고, 지금은 그것이 보편화되어버린 상태이다. 그렇기 때문에 이제는 전작권 전환이 어떻게 해서 한미연합사 해체인가에 대한 설명이 필요해져 버린 것이다.

실제로 ‘전작권 전환’이라는 말로 이 문제를 토론하게 됨에 따라 국민들은 어떤 권리하나만 미측에서 한국측으로 전환되는 것으로서 그다지 심각한 사항이 아닌 것으로 생각하는 경향이 있다."

-작전통제권과 한미연합사에 관한 사항을 쉽게 비유하여 설명한다면?

"두 개 기업이 프랜차이즈를 만들어 함께 영업하는 경우와 유사할 수 있다.

‘작전통제권’은 기업의 영업통제권(경영권은 주권에 해당되는 것이지만, 영업권은 판매 등의 효과적 수행에만 관련되는 것으로 분리하여 보자), 그리고 ‘한미연합사’는 두 개 기업 간의 영업권 협조를 위하여 설치한 총괄본부에 비유할 수 있다.

예를 들면, 어느 도시에 A와 B 두 개의 빵집이 있었다고 하자. B 빵집이 공격적이면서 불법적인 마케팅을 동원하여 시도하여 A빵집을 도산하게 만들고자 하였다. 이것을 공동의 위협으로 인식한 제빵협회에서는 이를 저지하기 위한 대책을 강구하였고, 전국적 규모의 대형빵집인 C에게 그에 관한 책임과 권한을 위임하였다.

이에 따라 C는 자신의 막강한 빵 물량과 자본을 활용하여 B의 시도를 일단 저지시켰다. 그러나 B의 시도가 반복될 수 있기에 C는 A와의 동업을 하여 B가 마음을 먹지 않도록 하고자 하였고, 따라서 총괄본부를 설치하여 제품의 질 통제, 판매지역이나 방법 등을 서로 협의하여 수행하였고, 유사시에는 전폭적인 지원을 제공할 것을 약속하였다. 그로 인하여 B는 더 이상 공격적이거나 불법적인 행동을 할 수 없었고, A는 평화와 번영을 구가하게 되었다. 한미 양국군이 한미연합사를 창설한 것은 A와 C가 총괄본부를 설치한 것과 유사한 동기이다.

C와의 동업으로 안정을 찾아 열심히 노력하여 어느 정도 성장한 A빵집의 직원들은 C 직원들이 매장을 드나들거나 C와 협의하여 하는 것을 못마땅하게 생각하였다. 성장과 더불어 자율성에 대한 요구가 커졌기 때문이다. 따라서 B가 불법적인 행위를 하는 긴급한 사태가 발생할 경우에만 총괄본부가 영업통제권을 행사할 수 있도록 하면서 평시의 제반 활동은 자율적으로 수행하도록 A는 일상적인 영업통제권은 환수하였다.

다만, 긴급한 상황이 발생할 경우 신속 및 유기적인 통제가 가능하도록 총괄본부는 유지하기로 하였다. 이러한 상황은 1994년 평시 작전통제권을 환수한 후 현재의 한미연합사로 하여금 유사시를 대비하여 작전계획을 발전시키도록 한 것과 유사하다.

이러한 조치에도 불구하고 A빵집의 직원들은 총괄본부의 존재를 부정적으로 보는 시각을 거두지 않았고, 따라서 긴급한 상황이 발생할 경우의 영업통제권마저 인정하지 않고자 하였으며, 결국 그렇게 합의되었다. 이것은 한국군이 2006년 한미연합사로부터 전시 작전통제권을 환수할 것을 요구하여 한미 양국이 합의한 것에 비유할 수 있다.

긴급한 상황에 대한 영업통제권마저 없어진 총괄본부는 존재할 근거가 없어서 해체될 수밖에 없고, 한미연합사령부도 유사하다. 그리고 이 경우 대부분은 ‘긴급시 영업통제권의 환수’라는 말보다는 ‘총괄본부 해체 여부’라는 용어로 이 문제를 논의할 것이고, 당연히 한국도 '한미연합사 해체 여부‘라는 말로 이 사안을 논의해야 하는 것이다."

김관진 국방장관이 최근 척 헤이글 미국 국방장관과 회담에서 오는 2015년 말로 예정된 전시작전통제권(전작권)을 한국으로 전환하는 시기를 연기할 것을 제안한 것으로 확인됐다. 미국 국방부 고위 당국자는 16일(현지시간) 연합뉴스에 "한국 정부가 전작권 전환 재연기를 최근 제안한 것으로 알고 있다"면서 이에 따라 "양국 정부가 이 문제에 관해 협의하고 있다"고 밝혔다. 사진은 김관진 국방장관과 척 헤이글 미국 국방장관이 지난 6월 1일 싱가포르 샹그릴라호텔에서 열린 제12차 아시아 안보회의(샹그릴라 대화)에서 양자회담을 갖기 전 악수하는 모습. ⓒ연합뉴스

-한미연합사가 한국군에 대하여 전시 작전통제권을 행사하는 것이 군사주권의 상실을 의미하는가?

"그렇지 않다.

참여정부가 전작권 환수에 대한 국민들의 공감을 획득하는 슬로건으로 내건 것이 바로 미군 대장인 한미연합사령관이 한국군을 전시에 작전통제하도록 되어 있는 현재의 상태는 한국의 ‘군사주권’이 미군에게 있다는 논리였다.

그러나 이것은 분명히 사실이 아니다. 이미 평시에 한국은 자국의 군대를 독자적으로 지휘하고 있고, 전시에 예정되어 있는 작전통제권은 지휘의 단일화(unity of command: 한 사람이 최고결정을 내려야한다는 원칙)를 달성하기 위한 군사적 편의로서 대부분의 국가가 수용하고 있는 일상적 제도이다.

군사적으로 작전통제권(operational control authority)은 양병(養兵)에 관한 사항을 제외하고 용병(用兵) 중에서도 당시 부여된 임무에 관한 권한만을 통제한 것으로, 대부대들의 노력을 한 방향으로 지향시키기 위한 목적에서 사용된다. 작전통제권은 군사작전의 승리를 위하여 관련된 부대들에게 임무와 목표를 할당하거나 필요한 최소한의 지침만을 제공하는 권한으로서 당연히 주권에 해당하는 군수, 행정, 군기, 내부편성, 부대 훈련에 관한 사항은 포함하지 않는다.

더구나 한미 양국이 사용하고 있는 현 체제는 미군 사령관이 한국군을 일방적으로 지휘하는 형태가 아니다. 한미연합사령관은 한미 양국 합참의장을 중심으로 하는 ‘군사위원회’의 지시를 받도록 되어 있기 때문에 한국 합참의장은 50%의 지휘권을 보유하고 있는 셈이다.

또한 군사위원회는 한미 양국 국방장관으로 구성된 안보협의회의（SCM: Security consultative Meeting)의 지침을 받아야 하고, 당연히 양국 대통령이 지시할 경우 이를 수명해야 한다. 그렇기 때문에 양국 국방장관은 매년 안보협의회의를 개최하여 군사위원회로부터 보고받거나 필요한 지침을 내리고, 군사위원회는 한미연합사령관의 보고를 듣거나 그에게 필요한 지시를 하달한다.

한미연합사령관이 작전계획을 수정할 경우 그는 한국 합참과 미국 합참에 동일하게 보고하여 승인을 받아야 한다. 한미연합사 예하의 대부분 현장 지휘관은 한국군이기 때문이 한미연합사령관이 일방적으로 지휘하고자 해도 그렇게 하기는 어렵다.

아마도 국민들이 현재의 체제를 주권의 상실과 연관시키는 배경을 유추해보면 한미연합사를 유엔군사령부로 오해하고 있는 것일 수 있다. 6․25때 창설된 유엔사는 세계 각국의 대표기관인 유엔의 위임을 받은 사령부였고, 따라서 공식적으로 유엔군사령관이 한국 정부의 지시를 받을 필요는 없었다. 그 당시 한국은 유엔의 일원도 아니었지만, 지금의 상태라고 하더라도 유엔군사령부에 대하여 한국은 “1/유엔회원국 수” 정도의 권리만 갖고 있을 뿐이다.

실제로 유엔에서는 미 합참에게 유엔군사령부를 통제할 권한을 부여하였고, 그래서 과거에 미군은 한국군과의 협의가 어려울 경우 유엔군사령관이라는 직책을 내세워 자신들의 입장을 관철하고자 한 적도 있다.

그러나 현재의 한미연합사는 과거의 유엔군사령부와는 성격이 근본적으로 다르다. 한미연합사는 양국 합참의장의 통제를 받고, 따라서 한국은 50%의 통제권을 갖고 있으며, 당연히 주권을 침해받고 있는 것이 아니다. 오히려 한국의 국방장관과 합참의장이 50%의 권한으로 미군사령관을 통제하고 있는 것이다. 비록 한미연합사령관이 유엔군사령관을 겸직하고 있으나 유엔군사는 정전협정 준수에만 국한된 임무만 수행한다. 논리적으로만 따진다면 한미연합사가 해체되면 1978년 이전으로 되돌아가는 것이고, 그렇게 되면 유엔군사가 한국군을 작전통제하는 시절로 되돌아가야 한다는 주장도 가능하다."

지금도 전시에 한국 합참의장은 50%의 지휘권 보유

-한국군은 평시에도 자군의 군대를 독자적으로 지휘하지 못하고 있는 상태인가?

"그렇지 않다.

앞에서 언급한 바와 같이 작전통제권 자체가 군사작전 간에만 적용되는 것으로서 1994년 평시 작전통제권이 한국으로 환수되었기 때문에, 전쟁이 일어나지 않는 한 미군 지휘관이 한국군을 지휘할 가능성은 없다.

현실적으로 평시에 있어서 가장 중요한 활동이라고 할 수 있는 군대의 인사나 훈련과 관련하여 한국군이 미군에게 보고하거나 지침을 받아서 수행하는 것은 아무 것도 없다. 양국군 간의 연합훈련은 서로가 합의하여 실시하는 것이다.

일부 비판론자들은 평시에 북한이 도발할 때 미군이 자제하도록 압력을 가하여 한국군이 제대로 응징보복하지 못하였다고 말한다. 그러나 이것은 사실과 다르다. 평시 국지도발에 대한 책임은 한국군이 갖고 있고, 한국군이 확전시키지 않기 위하여 자제한 것이지 미군의 압력을 받은 것이 아니다. 2010년 11월의 연평도 포격에서 한국군이 제대로 대응하지 못하여 국민들로부터 질책을 받았지만, 이 때 미군 때문에 대응하지 못하였다는 비판이나 설명은 어디에도 나오지 않았다. 다만, 한미 양국은 동맹관계에 있고, 언제 전쟁으로 악화될지 모르기 때문에 양국군은 서로 정보를 공유하고, 필요할 경우 협의하는 것이다."

-한국군이 한미연합사령관에 임명될 수는 없는가?

"불가능한 것은 아니지만, 현 상황에서 바람직하다고 보기는 어렵다.

미군의 경우 외국군 지휘관의 지휘 하에 자국군을 두기를 꺼리기는 하지만 전혀 예외가 없는 것은 아니다. 2차세계대전에서도 미군부대가 외국군 지휘관의 예하에들어가기도 하였다. 2012년 6월 조선일보 보도에 의하면 전 한미연합사령관인 서먼(James D. Thurman) 대장은 한국군이 사령관을 맡더라도 한미연합사를 존속시킬 필요가 있다는 의도를 피력한 바 있다.

문제는 그것의 가능성 여부가 아니라 한국에 대한 유불리이다. 미군에게 사령관 직책을 허용함으로써 미군이 전력을 기울여 한반도에서의 전쟁억제와 유사시 전쟁승리에 노력하도록 하는 것이 한국에게는 더욱 유리할 수 있기 때문이다. 한국군의 전력은 국내에 존재하는 것이기 때문에 한국의 입장에서는 유사시 미 본토에 있는 미군의 전력을 최대한 많이 끌어오는 것이 중요하고, 이를 위해서는 미군에게 사령관 직책을 허용하는 것이 효과적일 것이다. 동일한 이유로 유럽의 북대서양조약기구(NATO: 나토) 국가들도 미군 유럽사령관을 유사시 최고사령관으로 임명한 상태이고, 이것에 대하여 불평하지 않는다.

얼마 전 언론에서는 “한미연합전구사령부”를 만들어 한국군이 지휘관을 수행할 수도 있다는 방안이 보도되기도 하였다. 이것도 고려할 수 있는 방안이기는 하지만, 그렇게 할 경우 미군의 적극적인 지원을 보장하기는 어렵다. 자체의 사정으로 미군이 지원(supporting)할 수 없다고 핑계를 대면 한국군 사령관은 받아들일 수밖에 없기 때문이다. 특히 북한이 핵무기로 공격할 경우 한국군 사령관이 미국의 강력한 핵억제력을 동원할 수 있어야 하는데, 자국 사령관이 아닐 경우 미국이 부응할 가능성은 낮아진다."

-작전통제권은 한미 양국군에만 적용되는 특별한 관계인가?

"그렇지 않다.

작전통제권은 한국군과 미군 간에만 존재하는 것이 아니고, 대부대 급의 지휘관계(부대들의 책임과 권한을 명확하게 명시해두는 것)를 명확하게 하기 위하여 적용되는 일상적인 용어이다. 지금도 연합작전(국가가 다른 군대간의 작전)이나 합동작전(육군, 해군, 공군 간의 작전)에는 당연히 사용되고, 대부분 주권의 침해로 인식하지 않는다. 실제로 작전통제권은 제2차 세계대전, 한국전쟁, 베트남과 이라크 전쟁 등에서 보편적으로 적용되었고, 앞으로도 적용될 것이다. 다양한 부대들의 목표와 행동방향이 통일되어야 전쟁에서 승리할 수 있기 때문에 대부분의 군사작전에서는 한 사람의 최고사령관을 지정하고, 그에게 부여된 임무달성과 관련하여 모든 부대를 통제할 권한을 부여한다.

서부유럽의 전쟁억제와 유사시 승리를 보장해야 하는 임무를 부여받은 나토도 미 유럽사령관이 유럽 최고동맹사령관(SACEUR, Supreme Allied Commander Europe)이 되도록 되어 있고, 그는 회원국에서 제공하는 모든 부대들을 작전통제하여 군사작전을 준비하거나 수행한다. 유럽 최고사령관은 평시에도 전략적인 군사지시를 예하사령관에게 하달할 뿐만 아니라 다국적 차원의 지원, 증원, 부대편성을 조정할 수 있는 권한까지도 보유하고 있다. 한미연합사는 이러한 나토를 모델로 창설된 것이다."

한미연합사 해체시 미국, 북 핵 도발에 대한 보복 가능성 낮아

-전작권이 환수되거나 한미연합사가 해체되어도 한국방위에 대한 미국의 공약은 변하지 않을 것인가?

"그렇지 않다.

국제관계에서 중요한 것은 말로 하는 약속이 아니라 그것이 실제로 지켜질 것이냐이다. 1975년 4월 남베트남이 공산화되기 2년 전인 1973년 1월 발효된 파리평화협정에서 미국은 남베트남의 방위를 철석같이 약속하였지만, 2년 후 북베트남이 공격을 하자 미군은 약속대로 이행하지 않았고, 결국 남베트남은 공산화되고 말았다.

북한의 전면전 도발이 우려될 때마다 한국 정부에서 미국에게 요구하고 있는 것은 유사시 대규모 증원군 파견을 보장하라는 것이었다. 1970년대부터 한미 안보협의회의의 공동성명에서 계속적으로 언급되었던 것은 미국의 ‘핵우산’이 제공될 것이라는 약속이었다. 한국은 미국이 약속하지만 그것이 지켜지는 것이 쉽지 않은 사안이라는 것을 알기 때문에 그 약속을 지키도록 하기 위하여 반복적으로 약조를 받고, 한미연합사령부를 유지하여 미군사령관에게 직적인 임무를 부여하고자 하는 것이다.

재래식 분쟁과 달리 핵전쟁은 누구도 쉽게 시작하거나 연루를 결심하기 어려운 위험한 전쟁이다. 현재 미국은 북한이 한국을 핵무기로 공격하면 그들의 핵무기로 응징보복할 것을 천명하고 있고, 그러한 내용을 북한에게 전달하여 북한이 도발하지 못하도록 하고 있다. 그러나 최근 미국이 핵무기에 의한 보복을 명시하는 ‘핵우산’이라는 용어를 재래식 수단까지도 포함하는 ‘확장억제’로 바꾼 데서 알 수 있듯이 미국은 가급적이면 핵전쟁에 연루되지 않고자 한다.

‘핵없는 세상’을 주창한 오바마 대통령이 약속했다고 하여 핵무기 보복을 시행할 것으로 판단하기는 어렵다. 그렇기 때문에 일부에서는 미국의 핵우산을 신뢰할 수 없다면서 자체 핵무장을 강조하는 것이다. 핵무기도 보유하고 있지 못하고, 북한의 핵미사일에 대한 방어력이 매우 미흡한 한국의 입장에서는 불안하지 않을 수 없고, 따라서 한미연합사를 유지함으로써 미군 사령관이 책임을 지고 본국의 핵억제력을 요청하여 활용하도록 보장할 필요성이 절박해진 것이다.

현재의 한미연합사 체제 하에서는 북한이 핵무기로 공격할 경우 미군 대장인 한미연합사령관이 미국의 막강한 군사력을 적극적으로 요청하여 활용할 것이고, 이것을 알기 때문에 북한은 함부로 도발하기 어렵다. 그러나 한미 양국군이 별도의 사령부 체제로 전환하거나 ‘연합전구사령부’ 방안에서 제시된 바와 같이 한국군 대장이 한미연합사의 사령관으로서 미국의 핵억제력을 요청할 경우 수용될 가능성은 낮아질 것이다. 한미 양국군의 단일 사령부가 없는 상태라면 다시 만들어야 할 심각한 안보위기 상황에서 기존에 있는 것을 해체한다는 것은 말이 되지 않는다."

-전작권 환수-한미연합사 해체의 재연기를 요구하면 미측이 대규모 방위비분담을 요구할 것인가?

"그렇지 않다.

대부분의 국가는 국방에 최소한의 비용을 사용하고 싶어하고, 그렇기 때문에 동맹과 같은 방법을 모색한다. 동맹국과 방위를 위한 비용과 노력을 분담함으로써 국방예산의 사용 효과를 극대화한다는 의도이다. 최근 국방예산이 지속적으로 감소되고 있는 미군의 입장에서는 동맹국의 지원이 증대되기를 바랄 것이고, 한국의 방위비분담도 늘이고 싶어할 것이다. 이러한 상황을 염두에 두면서 일부 비판론자들은 미국이 국방예산을 감축하거나 한국이 미국에 어떤 부탁을 해야할 경우 여지없이 방위비분담의 요구가 증대될 것이라는 우려를 확산시키고자 하였다.

그러나 실제로 미군의 방위비분담은 어떤 이벤트에 의하여 요구가 커지거나 줄어드는 것은 아니다. 사전에 정해진 분담의 원칙 하에서 일관성이 있으면서 합리적으로 양국군이 협의하여 결정한다. 현재는 2008년 합의된 방위비분담 액수를 2013년 금년까지 적용하고 있다. 공교롭게도 2014년부터 적용될 방위비분담은 새롭게 협상해야할 상황일 상황이 되었을 뿐이다. 현재 한국은 미군주둔 비용의 40% 정도를 부담하고 있고, 미군은 일본과 같은 수준, 즉 50 : 50으로 부담하기를 요구함으로써 격차가 있어서 타협이 쉽지는 않을 것이다. 그러나 근본적으로 방위비분담 협상은 전작권 환수의 연기와는 전혀 관련이 없다. 한미연합사를 해체한다고 하여 미국의 방위비분담 요구가 줄지는 않을 것이다.

2010년 천암함 사태 직후 김태영 국방장관이 전작권 환수 및 한미연합사 해체를 연기해야겠다는 의견을 제시하자 조야에서는 미국의 방위비분담 요구가 거세질 것으로 예측하였지만, 실제로 그러한 일은 없었다. 지금까지 한미동맹에 있어서 중대한 변화는 대부분 한국측의 요구에 의하여 추진되었는데, 그로 인하여 미국의 방위비분담 요구가 강력해진 사례는 없다. 즉 1978년 한미연합사 창설도 한국이 요구하였지만 그로 인하여 미국의 방위비분담이 폭증된 바는 없었고, 2006년에 전작권 전환을 요구할 때도 그러하였으며, 2010년 그 전환을 연기하였을 때도 그러하였다."

30일 오전 국방부에서 열린 제4차 한미 통합국방협의체(KIDD) 회의에서 데이비드 헬비 동아시아 부차관보가 인사말을 하고 있다. 6개월마다 열리는 KIDD 회의는 한미안보정책구상회의와 전략동맹 2015 공동실무단회의, 확장억제정책위원회 등으로 구성된다. 전작권 전환 문제는 전략동맹 2015 공동실무단회의에서 집중적으로 이뤄진다. ⓒ연합뉴스

-전시 작전통제권 환수와 한미연합사 해체와 이것의 재연기라는 이분법만 가능한가?

"그렇지 않다.

‘전작권 전환’이라는 용어를 사용할 경우에는 전환하느냐 하지 않느냐의 이분법적인 선택이지만, ‘한미연합사 해체’라는 용어로 논의할 경우에는 다양한 타협안이 가능할 수 있다. 즉 한미연합사를 해체하지 않으면서도 국민들이 요구하는 한국군의 자율성을 강화하는 다양한 방안들이 가능하기 때문이다. 국방부도 현재 이러한 방안들을 고민하고 있을 것이다.

예를 들면, 현 한미연합사 체제를 유지하는 가운데 한국군이 한미연합사 작전통제로 들어가는 시점을 현재의 방어준비태세-3에서 방어준비태세-2로 늦출 수도 있고, 방어준비태세-3이 되면 자동적으로 한미연합사 작전통제 하에 들어가는 부대 중에서 한국군이 중요하다고 판단하는 일부 부대를 제외하는 방법도 가능하다.

또한 한미연합사 참모 중에서도 가장 핵심이라고 할 수 있는 기획참모부장이나 작전참모부장 중에서 하나의 참모부장은 한국군이 담당하는 것도 논의해볼 수 있다. 어느 경우든 한미연합지휘체제와 관련하여 불편한 사항이나 불만족스러운 사항이 있을 경우 한미연합사 해체와 같은 근본적인 변화만을 요구할 것이 아니라 연합지휘체제 내에서 운용의 묘를 통하여 해결해 나갈 수 있어야 한다. 자주국방의 출발은 바로 열등감에서 벗어나는 것일 수도 있다.

이러한 점에서 ‘전작권 전환’이라는 감정적이고 부정확한 용어 대신에 ‘한미 신연합방위체제 구축’ 등의 가치중립적이고 포괄적인 용어로써 이 문제를 논의하는 것이 생산성이 크고, 다양한 타협안을 만들어낼 수 있을 것이다."

-한국군의 경우 언젠가는 전시 작전통제권을 환수하고 한미연합사를 해체해야 하는가?

"그렇지 않다.

한국의 경우 역사적으로 외세의 침략을 받았거나 주권을 침해당한 사례가 많았기 때문에 독립을 침해하는 사건에 대해서 국민들이 민감하게 반응하는 것은 사실이다. 그러나 국가안보를 포함하는 국가의 경영은 그러한 감정보다는 실리로 접근하는 것이 바람직하다.

한국의 국민들이 강조하는 자주국방은 자신의 힘만으로 지킨다는 자력국방과는 내용이 다르다. 힘은 빌리더라도 자신이 판단하여 결정을 내릴 수 있다면 자주국방이다. 미국의 힘을 활용하고 있다고 하여 자주국방이 아닌 것은 아니다. 미국이 한국, 일본, 나토와 동맹을 하고 있다고 하여 미국이 자주국방을 하지 않는다고 말할 수 있는가?

한미동맹으로 미국의 힘을 이용하여 국방에 대한 투자를 최소화함으로써 경제건설과 복지에 치중한다는 선조들의 결정은 현명한 선택이었음이 이미 입증되었다. 분단된 상태에의 한국의 눈부신 경제발전이 한미동맹과 상관이 없다고 보기는 어렵기 때문이다. 그리고 이 방안은 앞으로도 유용할 것이다. 경제발전과 복지를 계속적으로 확충해 나가야할 한국의 입장에서 굳이 동맹을 깰 필요가 없다. 자본이 제한되지만 달성해야할 더 큰 목표가 있을 경우 다른 사람과 동업을 하거나 다수의 투자자를 유치하는 것과 같다.

현재 상태에서 북한의 위협이 사라지더라도 한국은 국력의 효과적 활용 측면에서 미군과의 관계를 계속 유지할 수 있고, 한미연합사도 계속 존속시킬 수 있다. 오히려 국민들이 한미동맹에 관한 내용을 정확하게 파악하여 건전한 여론을 형성할 경우 한국은 한미연합사를 존속할 것을 요구하고 미국은 이를 해체하고자 하는 현상이 나타날 수도 있을 것이다. 자주성에 자신이 있다면 굳이 통합된 사령부를 해체할 필요는 없는 것이다.

일본의 경우 현재는 병렬체제로서 미군과 일본군은 다른 지휘관계를 갖고 있지만 상당한 불편함을 느끼고 있다고 한다. 따라서 일본은 미군과의 다양한 실무협의를 활성화하고 있고, 일본군과 미군을 한 부대에 같이 주둔시킴으로써 자연스러운 협조가 가능하도록 하고 있다. 일본군의 상당수는 일본도 한미 양국군과 같은 연합지휘체제로 발전되어야 한다는 이견이라고 한다. 양국군이 별도의 지휘체계를 가진 상태에서 협조만으로 제반 사안을 해결하는 것은 매우 비효율적이기 때문이다."

자주국방은 권한만으로 되는 게 아니라 군사력 키워야

-전시 작전통제권을 환수하거나 한미연합사를 해체하지 않고는 자주국방이 불가능한가?

"당연히 그렇지 않다.

한국 국민들은 전작권만 찾아오면 자주국방이 보장되는 것으로 생각한다. 그러나 앞에서도 언급한 바와 같이 자주국방은 권한만으로 가능한 것이 아니다. 총괄본부장이 되었다고 하여 전체를 자신의 의도대로 운영하고 있는 것이 아닌 것과 같다.

진정한 자주국방을 위해서는 무엇보다 먼저 그럴 위한 충분한 군사력을 보유해야 한다. 그렇지 못한 상태에서의 자주국방은 무기가 없으면서 자신을 지키겠다는 호언장담과 같다. 다만, 이것은 상당한 국방예산을 필요로 하기 때문에 경제건설과 복지에 치중하고자 하는 대부분의 국가는 가급적 회피하고 싶어하는 방안이다.

한국군 나름의 군사이론과 교리 발전도 중요하다. 무기 및 장비의 증강이 하드웨어에 해당된다고 한다면 이것은 소프트웨어에 해당되는 것으로 이것은 더욱 중요할 수 있다. 특히 이것은 최소한의 투자로 최대한의 효과를 거둘 수 있다는 점에서 매우 효과적인 자주국방의 방법이다.

무엇보다 국민들의 자주국방 의식이 전제되어야 한다. 국민들이 군복무를 기피하거나 예비군 훈련을 줄여 나가면서 자주국방을 말할 수는 없다. 이것이 전제되지 않는 상태에서 지휘권만 가질 경우 조선시대의 군대와 같이 국민들과 유리된 군대가 될 가능성이 높다.

자주국방을 원한다면 국민들은 전작권 환수와 같은 명분에만 집착할 것이 아니라 충분한 군사력 보유, 군사이론과 교리 발전, 자주국방 의식의 고양과 같이 어렵고 실질적인 일에 치중할 필요가 있다. 이것은 전작권 환수와 상관없이 가능한 일이고, 그렇게만 되면 현재와 같은 상황이라고 하더라도 자주국방은 달성된 셈이다."

글/박휘락 국민대학교 정치대학원 부교수