[경제혁신포럼]"좀비 기업 양산하는 공기업 역할 축소해야"

[데일리안 2014 경제혁신포럼]공공기관 의지하는 정부 태도 질책 쏟아져

20일 국회에서 2014 데일리안 경제혁신포럼 '경제혁신과 경기활성화를 위한 공기업의 역할'이 진행되고 있다. ⓒ데일리안 박항구 기자

공기업의 역할을 축소하고 공기업 기업 스스로 경쟁할 수 있는 환경을 만들어야 한다는 지적이 제기됐다.

20일 국회 귀빈식당에서 열린 2014 데일리안 경제혁신포럼 '경제혁신과 경기활성화를 위한 공기업의 역할'에서 토론자들은 공공기관의 역할 축소에 대한 의견을 모았다. SOC 사업의 이익이 축소된 시점에서 공공기관에 의지하는 정부의 태도에 대한 여러 질책이 쏟아졌다.

먼저 박진 KDI정책대학원 교수는 공공기관의 역할을 축소해야 한다고 강조했다. 그는 “투자 확대와 중소기업 진흥 등 공기업에 기대할 수 있는 역할이 지금까지 과도하게 추진돼 왔는데 이제는 오히려 공기업의 역할을 줄 일 때”라고 지적했다.

투자확대의 큰 분야인 SOC 사업의 경우 개발이익이 풍부했던 시절과는 달리 경기 진작 효과가 떨어져 결국은 공기업의 부채로 이어진다는 설명이다.

박정수 이화여대 행정학교 교수는 ‘공공기관 애뉴얼 리포트’ 체계화에 속도를 가해야 한다며, “시장형 공기업에 대해선 재정을 투입하는 대신 스스로 글로벌 공기업으로 나갈 수 있는 자율 경영성을 강조해야 한다”고 말했다.

김영신 한국경제연구원 부연구위원은 “공기업 부채 비율은 상당히 감소했는데 실제로 부채가 줄어들었는지 회계적 방법상 문제겠지만 금융 공기업들이 차입한 부분이 금용 비용의 자본 이용화로 돼서 실제 회계 장부에서 부채라기보다 자본으로 점검된다”며 “이 때문에 부채는 감소했지만 실제로 부채규모가 줄었는지는 면밀하게 검토해야한다”고 지적했다.

다음은 전체 토론 내용.

△김종석 홍익대 교수(사회자) = 경제혁신과 경기활성화를 위한 공기업의 역할에서 경제활성화를 위한 노력을 했는데 앞으로 공기업의 힘이 더욱 필요한 시점이다. 지난해 11월 현오석 전 경제부총리는 ‘공기업 파티는 끝났다’ 라고 말했다. 현재 공공부문 개혁이 진행 되고 있고 국민의 관심이 또한 높다. 데일리안에서 오늘 공공부문 개혁 혁신 방향에 대해서 토론해보는 자리를 마련했다. 정부 정책에 대한 과감한 논의를 부탁드리겠다.

20일 국회에서 열린 2014 데일리안 경제혁신포럼 '경제혁신과 경기활성화를 위한 공기업의 역할'에서 박진 KDI정책대학원 교수가 '공공기관의 문제점과 해결방안'의 주제로 토론하고 있다. ⓒ데일리안 박항구 기자

△박진 KDI정책대학원 교수 = 오늘 토론 제목 경제 혁신 경기 활성화를 위한 공기업의 역할인데 공기업은 활성화가 떠오르는데 투자를 확대해야 한다. 또 중소기업 등 산업을 진행시킬 필요가 있다는 것 두 가지 먼저 떠올린다. 결론은 공기업에게서 기대할 수 있는 두 가지 역할이 있다. 지금까지 투자확대 산업진흥활성화를 위한 공기업의 역할 강조됐다.

왜냐면 투자 확대는 크게 세 가지 분야. 제일 큰 덩어리가 SOC다. 경기 활성화를 위해서 SOC 투자 늘려야 할 필요는 제기된다. 경기를 진작 시키는 조치에 필요 인식은 있지만 정부의 시선은 공기업에게 '너희가 돈을 벌어서 직접 투자하고 개발이익으로 투자하라'는 것이다. 정부는 직접 재정을 활용하지 않는 재미로 공기업을 키운 것이다. 돈 안 주고도 일을 할 수 있는 손발로써의 역할이라는 게 공공기관을 보는 정부의 시각이다.

과거에는 이것이 통했다. 과거에는 어느 땅이나 콘크리트 파면 투자 효율성이 생겼는데 지금은 그렇지 않다. 정부가 공기업에게 돈을 벌어서 개발이익으로 투자하라는 기대 통하지 않는다. 그래서 SOC가 공기업의 부채 원인이 된 것 이다.

예전 개발이익 풍부했지만, 지금은 그런 소스가 들어오지 않아. 그러나 정부는 그런 기조를 유지를 하고 있다. SOC투자 필요는 인정하는데 그걸 이제 재정으로 해야 한다. 문제는 공기업의 부채로 남게 되는 것 이다. 정부의 입장에선 공기업의 부채 더 아프게 받아들이지 않는다.

SOC가 과잉 투자되는 경향을 보였다. 이미 우리나라 도로 상당히 넘쳐흐르고 있다. 투자 효율성이 낮아졌다. 정부가 기대할 수익을 기대 할 수 없다. 그렇게 하다간 일본같은 꼴이 날 수 있다. 정부가 공기업 부채 통해 SOC 투자하면 과잉 건설할 수 있다. 정부가 자기 주머니에서 돈이 안 나간다고 생각한다. 공기업이 스스로 벌어서 할 시대 지났다. 공기업의 역할 그런 점에서 축소 돼야한다. 돈 벌 수 있는 기능 힘이 떨어지고 있다.

두 번째는 해외 자원 개발이다. 국내 경기 진작 효과 크지 않아. 포트폴리오 투자도 많아서 과도하게 하면 부실 투자 유발하게 된다. 세 번째 국내 발전소 등 국내 시설 투자다. 경기 진작 효과가 어느 정도 있다. 이건 물론 수급 계획에 의해 진행이 돼야 한다.

국내 시설 투자가 그래도 가장 타당성이 있다. 공기업의 수익으로 갈 수 있는 면도 상대적으로 높다. 정부가 공기업의 역할로 과도하게 하려고 하지 말고 할일이 있으면 정정당당히 재정으로 해야 한다. 공기업을 앞세워 과도히 사업 추진하는 것 옳지 않다.

또한 한국에서 공사, 공단 빼고 가장 흔한 단어는 '진흥'이다. 진흥은 민간에게 돈을 나눠주는 기능을 맡고 있다. 민간을 활성화 하는 것의 문제는 지금의 진흥기능이 너무 과도하다는 것이다. 진흥은 중소기업에 대한 정책금융이다. 일인당 GDP규모로 보면 우리는 중소기업에 대한 진흥 기능이 다른 나라에 비해서 과도하게 발달됐다.

진흥 기능의 문제는 좀비 기업을 양산 한다는 것이다. 우리나라 중소기업 이자도 못 갚는 소위 이자 보상 비율이 일에 못 미치는 중소기업이 10%다. 이 같은 기업들은 공공기관의 진흥 기능에 의존해서 살아가고 있다. 좀비는 죽어야하는데 죽지 않고 시장에 돌아다니고 있다. 좀비 기업은 건전한 기업을 물어뜯으며 건강한 중기의 발목을 잡고 있다.

이런 기능 지속 되면 우리 금융 기능 약화될 수 있다. 자원을 배분해야 할 금융 기능을 공기업 공공기관진흥기관이 대신하고 있다. 공공기관이 옥석 가리기를 하지 않고 나눠먹기 식으로 돈을 나누고 있는 것이다.

20일 국회에서 열린 2014 데일리안 경제혁신포럼 '경제혁신과 경기활성화를 위한 공기업의 역할'에서 김종석 홍익대 경영대학장이 토론을 진행되고 있다. ⓒ데일리안 박항구 기자

△김종석 홍익대 교수(사회자) = 박 교수님 공공기관 방만 문제를 아주 혁신적이고 자극적인 비유로 말씀해주셨다. 공공기관에 기대서 생산성을 내지 못하는 좀비기업 문제 심각하다. 또 더 이상 SOC사업으로 공공기관을 끌어갈 수 없다는 지적하셨다. 다음은 박정수 이화여대 행정학과 교수님의 토론발표 있겠다.

△박정수 이화여대 행정학과 교수 = ‘위기는 기회다’라는 말이 있는데 우리나라 경제는 결코 늙지 않았다. 다시 한번 도약할 수 있는 때다.

매번 정부가 새로 바뀌고 인수위를 꾸리고 정책을 고안할 때마다 가장 중요한 부분이 공공기관 정책이다. 공기업 사업은 정부 예산보다 훨씬 크고 국내는 물론 해외에서도 역할을 수행하는 중요한 기능을 담당하고 있기 때문이다.

공기업의 경영 정상화는 상시적으로 추진해야할 부분이기 때문에 기존의 부채감축, 방만경영해소 등은 인프라 개선 측면일 뿐이다. 공공기관 합리화를 위해서는 보다 전체적이고 구조적인 개선이 필요하다.

현재 박근혜 정부가 추진하고 있는 창조경제확립, 국민 맞춤형 서비스 제공 등 8대 주요과제는 잘 세워진 계획이다. 또한 이를 실행하기 위한 공공기관 합리화 정책의 3대 전략인 효율화, 책임성, 투명성 역시 매우 타당한 전략이지만 세부 실행 과제 측면은 아직 부실하다.

이 때문에 현재 공공기관의 부채감축 등 나름대로의 성과를 전체적인 공공기관의 경제혁신이나 경제합리화로 보기에는 다소 어려운 측면이 있다.

박근혜 정부가 추진하고 있는 ‘경제혁신 3개년 계획’은 기능조정 경쟁원리 도입, 자회사 출자회사 관리 강화, 생산성 향상을 위한 인센티브 구축, R&D 투자 강화, 지역 네트워크 활성화 등의 매뉴얼도 잘 짜여있다고 생각한다.

이 때문에 무엇보다 우선순위를 설정하고 지속적인 실행이 중요하다. 이를 위해서는 이전 김대중, 노무현, 이명박 정부 때의 역사적 흐름을 돌아보고 실행해야 한다.

새 정부가 출범할 때마다 초창기에는 그림은 잘 그렸지만 뒤로 갈수록 집행이 흐지부지 되는 측면이 있었다. 국가 재정이 해야 할일과 공공기관이 해야 할 일을 제대로 구분하지 않고, 기능 조정 측면이 힘이 부족해 결국 형식에 그쳤다. 매번 정부 때마다 이런 부분이 계속 반복됐을 뿐이다.

지금 박근혜 정부는 들어선지 1년 반 됐다. 지금 아직 동력이 있을 때 ‘이 부분에서 해야할 일’을 지금 추진해야 한다. 그런 차원에서 제시하고자 하는 공공기관의 발전 방향은 크게 4가지다.

우선 박근혜 정부가 야심하게 발표한 게 ‘공공기관에 대한 연차보고서(에뉴얼 리포트)를 만들어내겠다’ 했는데 아직까지 안 나오고 있다. 애뉴얼 리포터는 한 해동안 8개 과제를 추진해서 나온 결과, 그 성과를 말하는 것이다.

지금 공공기관의 '부채감축했다, 방만경영 해소했다' 이런 게 아니다. 이런 것은 일부분이고, 공공기관들이 생산성을 높여서 국제적인 기업으로 발돋움했다라는 성과가 있어야 한다. 공공기관 관리를 잘하는 필란드, 스웨던 등은 매해 연차 보고서를 낸다. 올해가 다 가서 (연차보고서)못하면 내년부터는 연차 보고서를 내도록 힘써달라.

다음으로 첫번째, 시장형 공기업의 경우 재정을 태워서 일을 시키기보다 스스로 글로벌 공기업으로 나아갈 수 개선해야 한다. 정부가 시장형 공기업 사업에 관여하게 되면 중립성이 훼손될 수 밖에 없다.

시장형 공기업의 한해서는 자율경영체제가 작동할 수 있게 해야 되고, 그게 가능하려고 공공기관 운영위원회도 지금같은 모습에서 바뀌어야 한다. 독립적으로 운영될 수 있도록 해야 한다.

20일 국회에서 열린 2014 데일리안 경제혁신포럼 '경제혁신과 경기활성화를 위한 공기업의 역할'에서 박정수 이화여대 행정학교수가 공기업 혁신방향에 대해 토론하고 있다. ⓒ데일리안 박항구 기자

두 번째는 정원 감축, 출자회사 정리 등 축소지향형 공기업 개혁 기조로는 한계가 있다. 민영화할 것은 과감히 민영화하고 도태시킬 것은 과감히 도태시키고, 특히, 존속이 되야할 국민적 합의가 있는 에너지, SOC, 금융분야 공기업은 좀 더 고용기회를 제공하고 국민 경제 성장 동력을 뒷받침시켜야 한다.

세 번째는 국가 공기업만 들여다볼게 아니라 지방 공기업도 살펴봐야 한다. 특히, 국가 공기업과 지방자치단체 공기업의 영역이 겹치는 부분이 많다. LH의 경우 기능을 줄여나가야 해야 한다고 하는데 각 지방에도 SH, 경기개발공사 등 비슷한 역할의 공기업이 많다.

지금 (시장이) 먹거리가 떨어졌다고 얘기를 하는데 지방자치단체 공기업들이 계속 영역을 넓혀 간다는 점은 이러한 부분의 답습이 전혀 이뤄지지 않고 있다는 것이다.

네 번째로 강조할 것은 실질적인 구분회계 확산을 통해 공기업의 자율경영보장해야 한다. 이를 통해 경영평가에도 활용하고 공공요금 원가 개선에도 활용하면 좋겠다.

△김종석 홍익대 교수(사회자) = 역시 오랜 연구 경험에서 건설적인 말씀을 많이 해주셨다. 연차 보고서는 고민 좀 해봐야 할 문제다. 이어서 김영신 박사님 10분정도 토론해주시길 바란다.

△김영신 한국경제연구원 부연구위원 = 사실 오늘 제가 여기 초대돼 소중하고 많이 배울 수 있는 자리라고 생각한다. 토론을 하기 보다는 현장 전문가들과 정책일선 전문가들에게 배우는 자리라고 생각하지만 합리적인 개인의 선택적인 관점에서, 공기업 정부 관계자와 정치권의 일반 국민의 관점에서 공기업 개혁 문제를 접근해보겠다.

앞서 최근에 공기업들이 공기관들이 목표한 부채감축과 복리후생 조정 등은 절반의 성공이라고 했지만 긍정적인 평가를 받을 만 하다고 생각한다. 부채가 많은 공기업 같은 경우에는 전체 공기업의 부채를 평가할 때 7,80%를 차지하고 있다. 이런 중점관리 대상의 부채감축 노력이 상당히 좋았다.

또 한 가지 분야로서 공공기관이 방만 경영했다 라는 부분에서도 정부 공무원이 받는 복리후생 수준의 가이드라인선 에서 수렴해가고 있는 것으로 판단된다. 또 가장 중요한 문제 중 하나인 공기관 운영의 투명성인 알리오 기능도 상당한 진척이 있었다고 생각한다. 작년 말부터해서 최근 11월11일까지 진행된 공공부문 개혁은 상당한 긍정적인 평가를 받을 만 하다고 생각한다.

지금까지 잘하고 있지만 몇 가지 제언을 하겠다. 저희가 하는 공공기관 개혁이 언론의 포커스가 되는 이유 중 하나는 공공기관의 부채가 많아서 그런 것이다.

지금 국가 채무의 부채를 공공부문의 부채가 넘어섰기 때문에 국가신용평가사업 뿐 아니라 IMF나 OECD 같은 곳에서 권고하는 기준에 따르면 GDP대비 35% 정도가 나오지만 공공기관 부채를 포함했을 때는 GDP 대비 46.2%까지 플러스된다.

비공인 공기업 부채까지 포함하면 더욱 높은 수준이 될 것으로 판단한다. 공공부문 부채가 공기관의 어떤 지속가능성을 유지할 수준까지 된 것인지 점검이 필요한 시점이고 국가재정건전성 측면에서도 매우 시급한 판단이 필요하다.

올해 공기관이 제시한 감축 목표가 합리적인지 적절한지에 대한 타당성은 민간에 있는 사람으로서 판단하기 어렵다.

부채 비율은 상당히 감소했는데 부채 규모가 그렇게 줄어들었는지 실제로 회계적인 방법상의 문제는 많겠지만 금융 공기업들이 차입한 부분이 금용 비용의 자본 이용화로 돼서 실제 회계장부에서는 그것이 부채라기보다 자본으로 점검되기 때문에 부채가 감소하는 것도 있다. 그렇기에 부채는 감소했지만 실제로 줄었는지는 면밀하게 검토해야 한다.

그리고 공기업 경영 전반 투명성이 상당히 진척되고 있지만 아직도 공공부문 정보를 알리오를 통해서 의존하는 비중이 상당히 크다. 앞서 알리오 기능도 내년에 보다 대폭적으로 개선 할 거라고 해 연구자 입장에서 기대 중이다.

20일 국회에서 열린 2014 데일리안 경제혁신포럼 '경제혁신과 경기활성화를 위한 공기업의 역할'에서 김영신 한국경제연구원부연구위원이 공기업 부채비율과 관련해 토론하고 있다. ⓒ데일리안 박항구 기자

지금까지 정부가 추진하는 공공기관이 하는 방향들이 약간의 디테일에 관해서는 조금씩 발전적인 요소가 여전히 있다고 생각한다. 그 중 하나가 공기업의 자산 매각. 여전히 해외 투자에 있어 자산 매각의 논란이 있는데 부분 회계가 앞으로 발생할 부채에 대해서 면밀히 책임성을 따지고 있겠지만 지금의 감축 노력에는 한계 있다고 생각한다.

또 하나 말할 것은 예비타당성조사 제도인데 예비타당성을 담당하는 KDI 등 기관 선정도 관련 주무부처에서 다음전문가로 서게 될 수 있을지, 그런 전문성이 담보될 수 있을지 의심이 된다. 합리적인 선택 관점에서 부처에서 그런 불편한 사람을 섭외할 수 있을까의 관점에서 말하는 것이다.

그래서 이러한 정부의 노력들이 단기적으로 효과를 보고 있고 앞으로도 좋은 발전 방향이 되겠지만 조금 더 근본적인 개혁으로 공공기관이 거듭날 방안 중 하나가 지배구조의 개선이다. 지금까지 많은 언론에서 말이 나왔지만 기본적으로 공기업을 둘러싼 이해관계자들, 정치권, 정부, 공기업 내부직원, 관련 기업들의 지배 구조가 여전히 지금처럼 유지되면 지금까지 아무리 좋은 플랜을 짜고 설계를 해도 그대로 진행될 지가 의심된다.

그래서 지금보다는 지배구조의 개선이 좀 더 현실적으로 바뀌어 져서 각각의 이해관계에 위치에 있는 사람들이 책임을 가졌을 때 사회적 편익이 사회적 비용을 능가하는 발전이 필요하다. 그러한 것 중 하나가 공기업의 부분 민영화라고 생각한다.

토론 자료에는 없는데 2000년도 전후로 DJ정부 때 민영화된 공기업들, KT나 포스코 등 7개 공기업과 지금 여전히 공기업인 LH, 도로공사, 석유공사 등을 비교했을 때 2000년대 민영화가 됐던 시점에서는 부채 비율이 비슷하게 진행됐지만 이후로는 상당히 갈라지는 추세로 나타나고 있다. 공기업 재정건전성에서 단순히 부채비율로 말할 수는 없지만 안전성 측면에서는 민영화도 상당히 좋은 측면 중 하나기 때문에 완전히 배제시키는 옵션은 아니기를 희망한다.

△박진 KDI정책대학원 교수 = 사실 오늘 사회자로 나온 김종석 교수가 공기업 문제에 대해서는 또 전문가적인 식견을 가지신 분인데 오늘 토론에 대해서 한 말씀 부탁한다.

△김종석 홍익대 교수(사회자) = 부채문제가 핵심이 됐는데 사실 복지 혜택을 줄이는 것은 지금처럼 강도 높게 줄인다고 해도 몇 주 조나 줄일 수 있겠느냐. 한 마디로 공부 안 하는 아이 혼내주는 차원의 일이다. 엄마가 공부를 안 한다고 용돈을 뺏고 야단을 치는 건데 야단만 칠 것이 아니라 구조적인 이유를 고민해봐야 한다. 지금은 야단치는 것으로 공기업 방만 문제 해결될 수 있지만, 5년 이후 또 같은 문제가 생기지 않을까. 엄마가 공부를 하라고 해서 공부는 억지로 하겠지만, 구조적인 개선이 먼저 필요한 것이다. 또한 공기업이 관영 기업인데, 민영기업으로 하는 것도 옵션 자체에서 빠진 것은 아쉬운 점이다. 근본적으로 대한민국 경제, 삶의 질의 해답은 모든 선택을 열어놓고 고민해야 한다. 공기업은 사람의 문제가 아닌 시스템의 문제다 유능한 분들이 들어가서 오히려 실패하고 있어, 정부의 실패 가능성도 염두에 둬야 하는 문제다.