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<기고>고향의 ‘늙은 어머니’와 지방분권 비전


입력 2011.07.11 12:07 수정         데스크 (desk@dailian.co.kr)

<기고>지방분권은 특정기간을 전제한 플로(flow)가 아닌 미래가치

‘이명박 정부’ 지방분권은 활발한 국정과제로 작동 중

지난 6월 23일 국회에서는 권경석 의원이 준비한 '지방이양사무의 효율적 법제화를 위한 정책토론회'가 있었다. 이 자리에서 ‘지역균형발전연구모임’ 공동대표인 민주당 이낙연 의원은 “현 상황의 지방분권은 고향에 홀로 살고 있는 ‘늙은 어머니’ 같다”라고 경쟁력을 잃어 가는 지방의 실태를 안타깝게 표현 했다. 상당히 공감이 가는 비유였다.

고향의 ‘늙은 어머니’는 지나가는 바람인 줄 알면서도 누가 올까 언제나 기다린다(중앙정부의 배려와 관심). 그래서 항상 출세한 자식이 보듬어야 하고, 원기를 잃지 않도록 관심을 가져야 한다.

하지만 출세한 자식(중앙정부·수도권)은 모든 것을 내준 ‘늙은 어머니’의 품을 수시로, 또한 자기 편익에 의해 외면하거나 잊어버리고 만다. 그러는 사이 ‘늙은 어머니’는 더 힘을 잃어 가고, 출세한 자식에게는 귀찮은 존재로 전락하고 만다. 아마 이런 이미지가 그날 지방분권의 가치를 강조하고 싶었던 이낙연 의원의 심정이었을 것이다.

출세한 자식(중앙정부·수도권)은 늙은 어머니(지방) 보듬어야

최근 지방의회 부활 20년, 자치단체장 민선 5기 1주년을 맞아 지방분권의 현실에 대해 일부 전문가나 언론들이 “MB정부 지방분권 뒷걸음”이라는 기조로 “지방분권은 추억이 되었다”며 우려를 토로하고 있다. ‘이명박 정부’에서 “지방은 안중에도 없다”는 것이 불만의 요지다. 이 정부에 들어와 지방분권이 형편없이 뒷걸음질 쳤다는 것을 노골적으로 제기하고 있다.

일부 언론은 중앙권한의 지방이양 완료율을 지난 정부들과 대비, 겉으로 드러난 수치만으로 ‘형편없다’고 항변했다. 또한 실질적인 지방자치를 위해서는 실효적인 지방분권이 필요하며, 지방의원들이 주축이 되어 중앙정부와 정치권을 상대로 투쟁할 것을 제기하고 있다. 내년 총선과 대선의 시기를 지방분권운동과 연계시키는 분위기도 불거지는 중이다.

그러나 지방분권 정책은 지속가능 발전이라는 가치적인 문제를 전제하고 있으며, 지난 1995년 지방자치 본격 시행 이후 역대 정부에서 지금까지 꾸준히 추진하여 제주특별자치도 출범과 주민참여 확충, 지방 정부의 책임성 강화 및 지방의회 활성화 등 완전하지는 않지만 그래도 상당한 결실을 지속적으로 맺고 있는 현재 진행형, 지속 발전형이라는 점을 간과해서는 안 된다.

물론 지방의 자주재정 확충, 특별지방행정기관 기능 조정, 지방인재 선진적 육성, 중앙행정 권한의 포괄적 지방이양 등에서는 아직까지 실효적인 체감도가 높지는 않다. 하지만, 이런 문제 또한 ‘이명박 정부’도 핵심적인 국정과제로 삼아 지방분권에 대한 각계의 관심과 가치동참을 이끌어 내는데 역점을 두고 있다.

지방분권 정책은 지속가능 발전이라는 가치적인 문제 전제

관점에 따라 다르지만, 지방이 자식과 같다면 부모(중앙정부)의 심정은 모든 자식이 다 잘되기를 바랄 것이다. 지방이 균형적으로 발전되고 지방의 특화된 활력이 넘치기를 바라지 않는 정부는 없다. 그래야 국가발전의 경쟁력, 신(新)성장동력이 포괄되기 때문에 언제나 중앙정부는 균형발전, 지방자치, 지방분권, 지방의 자주재정 확충에 역점을 두지 않을 수가 없다.

결국 중앙정부의 노력은 지방과 함께 정책품질 및 행정서비스 적합성을 높여 ‘총비용관리(TCM : Total Cost Management)’ 관점 아래 성과평가를 통하여 정부 효율성을 높여 나가는데 집중된다. 정부행정의 목표는 보다 스마트(괜찮고 필요한)한 업무수행으로 국민의 세금을 줄이면서 행정서비스 만족도를 높이는 ‘창조적 실용자치’를 지속 발전시키는 것이다.

이런 차원에서 21세기 지구촌의 모든 디지털 지식 정부는 △주민우선주의 △성과지향을 위한 권한과 책임 부여 △행정의 선택과 집중(불필요한 일 줄이기) △기본적 권능(행정이념)으로의 복귀를 근본방향으로 설정하고 효율성과 효과성을 높이고 있다.

따라서 ‘이명박 정부’도 4대 분야 20개 분권과제를 선정하여 임기 내 가시적인 성과를 거두고자 노력하고 있으며, 특히 제2기 지방분권촉진위원회(위원장 : 이방호)는 분권과제 대부분이 100대 국정과제에 포함되어 있다는 점을 중시하고, 현 정부 임기 내에 지방분권 매듭을 상당수 마무리하려는 정책의지를 강하게 표출하고 있는 중이다.

정부 임기 내에 지방분권에 상당한 매듭 표출 중

20세기 말 한국은 WTO 가입, 이어진 IMF 외환위기와 FTA, 반부패 정부혁신 등을 겪으며, 이로 인한 신자유주의 정책 확산, 디지털 지식정보화로 인한 시간과 공간의 파괴로 경제구조의 성장과 분배뿐만 아니라 정부의 행정서비스에 대한 가치, 국가의 성격, 정부의 역할 및 기능에 빠른 변화가 진행되고 있다.

이런 관점에서 정부의 ‘자주적 지방자치’를 근간으로 신자유주의적 지방분권과 지역균형발전 정책은 항상 국정운영에서 핵심과제로 우선순위를 점하고 있다. 그래서 지역혁신체제 차원의 분권 클러스터 구축이 중요한 부분을 차지하게 되었다.

즉, ‘중앙-지방’, ‘중앙-민간’, ‘지방-민간’ 협의체와 ‘기업-대학-금융-컨설팅-언론-Ngo´ 등이 한 곳에 집적되어 정보와 지식 공유를 통한 시너지 효과를 노리는 것이다. 바로 균형발전의 가치를 극대화할 수 있는 분권형 클러스터에 기반을 둔 ’뉴 거버넌스‘(New Governance)가 지역의 특화 역량을 극대화하는 방안으로 진화하고 있는 것이다.

이런 가운데 지방이 스스로 해결해야 할 선결과제도 불거진다. 분권 권한과 자주 재원이 얼마나 투명하게 또한 민주적·효율적으로 집행되고, 가치가 정당하고 공정하게 배분될 수 있을지에 대한 해답을 지방이 먼저 내놔야 한다는 점이다. 지역 차원의 민주적 제도와 정책결정 과정의 민주화에 대해서도 고민해 나가야 한다. 지역정치에 대한 주민참여 공간 확보도 형식적 수준에 머물러 있지 않는가를 항상 스스로 자문할 필요가 있다.

그리고 수렴형 매체로 인한 연줄구조의 소위 ‘지방토호세력’이라는 소수집단들에게 집중되어 있는 지역정치와 지역경제의 중요 결정권을 공적 공간으로 투명하게 끌어내야 한다. 다시 말하면, 21세기 분권형 ’뉴 거버넌스‘(Governance)로 이런 지방자치의 장애들을 먼저 해결해야 본래의 지방분권의 가치가 빛을 발할 수 있게 된다.

분권형 지역클러스터에 기반을 둔 ’New Governance‘ 구축해야

어느 시대를 막론하고 분권형 국가균형발전정책의 패러다임은 △자주 재원에 입각한 자치단체 주도 △수도권ㆍ지방의 상생 △지역혁신체계 구축을 통한 지역의 자생력 강화 △총합적ㆍ지속적 추진이라는 테두리에서 절대 이탈할 수가 없다.

이런 전제 하에서 보면, 우리나라 지방분권의 문제는 지방정치의 중앙의존이라는 난관이 맨 앞에 자리 잡고 있다. 전부는 아니지만, 중앙정치는 국가적인 현안에 매달리기보다는 지방의원과 자치단체장을 거느리고 지역관리에 몰두하는 양상이다. 당연히 지방자치 체계는 공천권이 있는 중앙정치에 매달릴 수밖에 없는 실정이다.

여기에 자주재정 자립도가 문제다. 세입구조는 국세 80% 지방세 20%다. 그러나 세출구조는 중앙이 40% 지방이 60%다. 중앙정부가 직접 돈을 거두어 40%를 지방에 다시 나누어 주는 구조다. 국고보조금을 한 푼이라도 더 따내기 위해 행정력을 총동원해야 한다. 당연히 지방은 중앙에서 흘러가는 돈에 매몰될 수밖에 없고, 중앙정부 정책의 틀을 외면할 수 없게 된다.

지방분권의 비전과 긍정의 힘을 믿고 함께 노력해야

따라서 이러한 난제를 해결하기 위해서는 첫째, 앞으로 지방분권운동도 △자주재원 확보 차원의 지방교부세 및 지방소득세 대폭 인상 △국가보조금 집행의 자율성 확대 △지방의회, 시민단체, 주민참여예산제 등의 효율적·민주적 운용 등을 반복적으로 주장하기 전에, 중앙이 직접 돈을 거두어 40%를 지방에 다시 배정하는 중복재정의 문제점과 비효율을 지적하여 국가적 공감대를 범(汎)국민적으로 결집해 나가야 한다.

둘째, 지방이 함께 지방분권의 가치에 대한 비전을 만드는 것이 중요하다. 지방분권 실천을 위한 비전을 정책품질로 공유하는 것이다. 비전이란 모두가 좋아하고 창조하고자 하는 미래에 대한 청사진이다. 목적이 어떻게 전개되는가에 대한 이미지다. 진행 중인 일에 대한 의미의 이해를 돕는 것이 비전이다. 이런 관점에서 최근의 “성숙한 지방자치와 분권시대를 향한 수원선언”은 상당한 시사점이 있어 보인다.

지방의회 부활 20주년을 맞아 지방분권의 가치에 대한 ‘비전의 힘’을 도출하는 전략을 생각하는 것은 중요하다. 지방분권 가치의 탁월성에 대한 기준을 제시하면서 현실성 있고 신뢰할 수 있는 매력적인 지방분권의 미래상을 도출하여 주민참여를 이끌어 내고, 지방의 특화된 활력을 고취시키며, 지역주민의 삶에 자긍심 있는 의미를 부여하고, 현재와 미래, 중앙과 지방, 지방과 지방의 통합성과 연계성을 창출해 나가면 지방분권의 희망은 분명히 밝은 색을 띨 것이라 확신해 본다.

이런 주민의 삶의 가치에 대한 고민과 지방분권의 가치에 대한 ‘비전의 힘’을 긍정적으로 보듬어 나갈 때, 지방은 ‘늙은 어머니’의 안타까운 이미지가 아니라 내일을 담보하는 대한민국 희망 에너지로 거듭날 것이다. 이런 관점에서 ‘이명박 정부’의 지방분권 정책은 지금도 활발하게 국정과제의 우선순위를 점하고 힘차게 작동되고 있다.

글/박재목 지방분권촉진위원회 기획총괄과장

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