방위비분담: 분담액 감소보다 한미동맹 강화에 초점 둬야

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    최종편집시간 : 2019년 12월 15일 18:49:58
    방위비분담: 분담액 감소보다 한미동맹 강화에 초점 둬야
    <박휘락의 안보백신> 방위비분담은 미군 활용을 위한 대가
    일본의 사례에서 배울 필요…한국의 과제
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    등록 : 2019-09-30 13:30
    박휘락 국민대 교수
    <박휘락의 안보백신> 방위비분담은 미군 활용을 위한 대가
    일본의 사례에서 배울 필요…한국의 과제


    ▲ 강경화 외교부 장관과 해리 해리스 주한미국대사가 지난 3월 8일 오후 서울 종로구 정부서울청사 별관 외교부 대접견실에서 열린 한미 방위비분담특별협정 서명식에서 협정서를 교환하고 있다. ⓒ데일리안 홍금표 기자

    2019년에 적용될 주한미군의 주둔을 위한 한국과 미국의 방위비분담 제1차 협상이 2019년 9월 24-25일 실시되었다. 한미 양국은 결론을 내지 못한 채, 방위비 분담금에 대한 양측의 기본 입장과 원칙을 서로에게 설명하는 데 만족한 것으로 알려졌는데, 미국은 상당한 규모의 증액을 요구했고, 한국은 “합리적 수준의 공평한 분담”을 강조했다고 한다. 미국이 제시한 정확한 액수는 알려지지 않은 상태지만, 미국의 트럼프(Donald J. Trump) 대통령이 언급한 50억 달러(약 6조원)와 유사한 정도의 큰 금액이라는 전언도 없지 않다. 제2차 협상은 10월에 미국에서 개최될 예정인데, 이의 성공적 귀결을 위해서는 건전한 국민여론 형성이 필요하다. 그 사이에 국내에서도 적지 않게 논란이 되겠지만, 미국이 과도하게 요구하는 것을 비판만 해서는 문제가 해결되지 않는다. 방위비분담의 본질과 그에 대한 바람직한 접근방향에 대한 국민적 공감대가 필요하다고 할 것이다.

    방위비분담은 미군 활용을 위한 대가

    동맹(alliance)은 다른 국가의 군사력 나아가 국력을 효과적으로 활용하는 방안으로서, 한국은 미국과의 동맹을 통하여 미국의 막강한 군사력과 국력을 활용함으로써 최소한의 비용으로 북한의 도발을 억제 및 대비하고 있다. 그렇다면 그러한 활용에 따른 대가도 없을 수 없고, 한국은 그것을 어느 정도 감수해야 한다. 한국과 미국은 국력의 격차가 큰 국가 간의 동맹 즉 비대칭동맹(asymmetrical alliance)으로서, 이 비대칭동맹에서 약소국은 강대국이 요구하는 사항을 들어둠으로써 강대국의 안보지원을 확보하게 된다. 그래서 한국은 미국의 안보지원을 획득하고자 지금까지 주한미군 기지 제공, 작전통제권 양보 등에서 상당한 양보를 해왔고, 방위비분담도 그의 일환이다. 그래서 선배들은 미국의 안보지원을 획득하기 위한 불가피한 비용이라는 점에서 1991년 1억 5,000만 달러로 시작하여 매년 일정액을 지원하기 시작하였고, 그 액수가 점점 늘어나서 2019년에는 1조 389억원에 이르게 되었다.

    그 동안 한미 양국의 호혜적인 접근과 협상으로 박근혜 정부에서는 해마다 물가상승률 정도만 증대시키는 정도로 안정되어 있었고, 방위비분담이 한미동맹에서 중요한 의제는 아니었다. 그러나 트럼프 대통령이 등장하면서 방위비분담의 대폭적인 증액을 요구하기 시작하였고, 따라서 점점문제가 커지고 있다. 트럼프 대통령은 “미국 우선주의(America First)” 정책으로 대통령에 당선되었는데, 그 일환으로 동맹국들의 방위비분담을 증대시켜야겠다고 판단한 것으로 보인다. 2018년 미국과 방위비분담 협상에서도 한국은 매년 2-3%의 물가상승률 정도만 증액하던 것을 8.2%가 증대시켜 1조 389억원을 제공해야만 했다. 그런데, 미국은 이것도 적다면서 2020년에는 대폭적으로 증액할 것을 요구하고 있는 것이다.

    당연히 미국의 요구도 과도한 점이 있다. 그러나 북한의 핵위협으로 인하여 핵우산을 포함한 미국의 안보지원이 절대적으로 필요한 한국의 입장에서는 미국의 요구가 부당하다고 불평할 수만 없는 입장이다. 미국의 요구도 줄이고자 노력해야 하지만, 동시에 한국은 지금까지 한국이 최선을 다하여 미국을 지원해주고자 했는데도 왜 미국이 이렇게까지 터무니없는 액수를 요구하는 지도 반성할 필요가 있다. 한국의 부담태도가 너무 인색한 것으로 미국인들에게 인식되어 계속 증액을 요구하게 만든 측면도 있다고 보기 때문이다.

    실제로 2018년 방위비분담 협상을 봐도 한국은 방위비분담금의 감소에 지나치게 집착하여 증액의 규모를 최소화하는 대신에 기존에 5년마다 협상해오던 것을 1년으로 하는 것도 양보하였다. 그 결과 미국은 한국의 방위비분담에 더욱 불만족하게 되었고, 따라서 금년에 50억 달러에 육박하는 엄청난 액수를 요구하고 있을 지도 모른다. 당시 트럼프 대통령이 요구한 10억 달러-12억 달러를 수용하면서 5년 단위 협상을 고수했더라면 지금과 같은 홍역을 매년 겪을 필요는 없을 것이다.

    일본의 사례에서 배울 필요

    과거에는 독일도 주둔 미군을 지원하고자 대규모 방위비분담을 수용하였으나 통일 후 나토(NATO)의 일원으로서 분담금만 담당하게 되었기 때문에 현재 주둔미군을 위하여 대규모 방위비분담을 하는 국가는 한국과 일본이다. 그런데 일본의 경우 한국보다 더욱 복잡하게 방위비분담을 하는데도 미국이 제기하는 불만은 많지 않다. 한국보다 일본이 미국의 방위비분담 요구를 더욱 지혜롭게 처리한다고 보지 않을 수 없다.

    일본이 미국에게 제공하는 방위비분담 액수는 한국의 4배-7배에 해당된다. 항목이 달라서 완벽한 비교는 어렵지만 일본 “방위백서”에서 발표하고 있는 자료 중에서 한국이 부담하는 항목과 유사한 내용을 비교해보면, 2018년의 경우 일본은 3,884억 엔(11원으로 환산할 경우 4조 2,724억 원)을 분담하고 있는데, 2019년 한국의 분담액 1조 389억원과 비교하면 약 4.1배이다. 일본의 국내총생산이 한국의 3배 정도이고, 주일미군 규모가 1.9배(주일미군 54,000명 : 주한미군 28,500명)라면 경제규모나 미군의 숫자를 적용하더라도 한국은 일본에 비하여 적게 분담하고 있다.

    일본은 주둔미군의 비용 이외에도 오키나와 주민들의 요구를 수용하거나 미군의 기지 이전과 관련해서도 상당한 비용을 매년 부담하고 있다. 앞에서 말한 미군 운영을 위한 방위비분담과 이것을 합치면 전체적으로 일본은 한국에 비해서 7배 정도 많은 방위비분담을 하고 있고, 방위성 이외의 부처에서도 매년 4,400억 원 정도의 예산이 지원되고 있다. 방위비분담으로 계상하고 있지 않은 토지 등의 간접비용도 일본의 경우 2017년 기준으로 토지가 1,641억 엔이고, 보조금이 382억 엔으로써 합계 2,023억 엔(약 2조 2,530억원)에 달하여 한국이 제시하고 있는 9,589억 원에 비해서 2.3배가 많다. 따라서 한국에 비해서 일본이 많은 금액의 방위비분담을 수용하고 있다는 것은 인정하지 않을 수 없다.

    한국과 일본 모두 미군의 주둔에 따른 비용을 어느 정도 분담하지만 미국이 바라보는 시각은 적지 않게 다르다. 한국에 비해서 일본은 미국으로부터 훨씬 긍정적인 평가를 받고 있기 때문이다. 일본은 주일미군이 일본의 방위를 지원하는 과정에서 발생하는 비용은 가급적 지원한다는 정신 하에 지원을 위하여 가능한 규정을 찾거나 없으면 만들어서라도 지원해줬다. 그렇게 하는 것이 미일동맹을 공고하게 하는데 필요하다고 인식하기 때문이고, 그 정도로 지출하더라도 미일동맹을 튼튼하게 만들어 미군을 최대한 활용할 수 있다면 장기적으로는 국익에 보탬이 된다고 생각하기 때문이다. 반면에 한국은 미군의 방위비분담 요구를 부당하다고 인식하면서 가급적이면 적은 액수를 부담하고자 노력했다. 따라서 미국과 일본 간의 방위비협상은 조용하게 종료되었지만, 한미 간의 방위비분담 협상의 경우 그 때마다 반미감정이 분출하여 한미동맹이 홍역을 겪곤 하였다.

    또한 방위비분담 협상방식에 있어서도 한국은 매년 총액을 협상하지만 일본은 항목별로 협상하여 타당하면 그 항목을 지원하는 방식을 선택하고 있다. 한국이 총액방식을 선택한 것은 그것이 적게 지원할 수 있는 방법이었기 때문이다. 그러나 이 방식은 액수를 대상으로 한 밀고당기가가 불가피해지는 단점이 있다. 일본의 경우 항목별로 실무자들이 충분히 협의하여 지원 여부를 정하고, 그것들이 모여서 총액을 결정하는 방식이기 때문에 그만큼 지원의 합리성이 높아지고, 사용내역을 알 수 있다는 장점이 있다.

    한국의 과제

    첫째, 무엇보다 먼저 우리 모두는 미국의 방위비분담 요구에 지금까지 그다지 지혜롭게 대처하지 못했다는 점을 인정하고 반성할 필요가 있다. 상당한 액수의 방위비분담을 하면서도 미국으로 하여금 계속 한국이 인색하고 더욱 증액해야 한다고 생각하도록 만들었기 때문이다. 한국은 방위비분담을 통하여 미군을 더욱 효과적으로 활용하겠다는 생각보다는 액수의 감소에만 주안을 두었고, 그래서 미국과 상당한 견해 차이를 노출하곤 하였다. 방위비분담 협상이 진행될 때마다 미국이 이자놀이를 한다, 미국 예산을 대체한다는 등의 근거없는 루머가 한국사회에 횡행하였고, 이로써 미군의 감정을 불편하게 만들었다. 미국의 입장에서 역지사지하면서 호혜적이면서 우호적인 방위비분담 협상 분위기를 조성할 필요가 있다.

    둘째, 우리 모두 현 안보 상황의 심각성을 깊게 이해한 배경 하에서 방위비분담 문제에 접근해야 한다. 북한은 수소폭탄을 포함한 수십개의 핵무기를 보유한 상태이고, 단거리 미사일을 통하여 요격의 걱정을 하지 않은 채 한국의 어디든지 공격할 수 있다. 북한이 한국을 공격할 경우 미국이 막강한 핵무기로 대신하여 응징보복하겠다는 약속이 없으면 북한은 언제든지 핵무기로 공격하거나 위협하면서 1950년 6.25전쟁 때 완료하지 못한 적화통일을 완료하고자 할 것이다. 만약 방위비분담에 인색하여 미국의 트럼프 대통령이나 국민들이 주한미군을 철수하고, 핵우산에 대한 약속도 약화시키면 어떻게 하겠는가? 지금은 미군에 대한 방위비분담을 아까워할 상황이 아니라 북한의 핵위협으로부터 우리 모두의 생존을 보장하는 데 진력해야할 상황이다. 미국과 진심어린 대화로 서로의 조건을 충족시키는 범위 내에서 합의를 이루고, 미국이 요구하는 정도를 맞추어 주고자 노력한다는 자세를 보일 필요가 있다.

    셋째, 국가안보에 대한 정부의 책임의식과 적극적인 국민 설득 노력이 필요하다. 정부는 북한의 핵무기가 폐기될 것이라고 낙관적으로 생각할 것이 아니라 폐기되지 않을 상황에 더욱 중점적으로 대비해야 한다. 미국이 한국을 포기하지 않을 것이라고 낙관적으로 생각할 것이 아니라 자칫하면 1970년대 타이완이나 남베트남처럼 미국이 일방적으로 포기하는 사태가 발생할 수도 있다는 점을 인식해야 한다. 따라서 미국을 최대한 활용하기 위하여 방위비분담의 증액이 필요하다면 과감하게 수용해야하고, 그것을 국민들에게 설명해야 한다. 일부 시민단체의 반대에 지나치게 민감하거나 정쟁 차원에서 합의에 주저할 경우 또다시 한미동맹의 신뢰성을 훼손하여 방위비분담의 효과를 침식할 수 있다.

    넷째, 차제에 정부는 일본과 같이 미국이 지원을 요구하는 항목별로 타당성을 검토하여 지원여부를 결정하는 방식으로 전환할 필요가 있다. 주한미군의 비용 중에서 한국이 전적으로 부담해야할 항목, 미국과 한국이 분담해야할 항목, 미군이 전적으로 부담해야할 항목으로 구분한 후 한국이 분담해야할 부분을 정할 필요가 있다. 그리하여 방위비분담액 산정의 합리성을 보장하고, 한미 양국 간에 감정적인 충돌이 발생하지 않도록 할 필요가 있다. 한미동맹의 상황에 맞는 나름대로의 이러한 협상방식 개발이 어려우면 현재 일본이 적용하고 있는 방식을 원용하는 것으로 미국과 협의할 수도 있을 것이다. 일본의 방식을 그대로 적용하고자 할 경우 미국도 수긍할 가능성이 높고, 호혜성도 크게 나쁘지 않을 것이기 때문이다.

    다섯째, 방위비분담금의 액수 감소보다는 협상기간의 장기화를 통하여 한미동맹의 불안을 해소할 필요가 있다. 지난 해 협상에서 가장 실수한 것이 협상을 매년 하는 것에 합의한 것이다. 최대로 잡았을 때도 당시 1,000억원 정도만 증대하여 미국이 최종적으로 요구한 10억 달러를 채워줬더라면 지금과 같은 방위비분담 협상은 없었을 것이다. 현재처럼 매년 방위비분담 협상을 시행할 경우 한미동맹이 공고하게 지속되기는 어렵다. 따라서 이전에 해왔던 것처럼 5년 단위로 협상을 하도록 할 필요가 있고, 따라서 이번에는 다소 액수가 증대되더라도 5년 단위로 하는 것을 관철시키는 데 더욱 중점을 둘 필요가 있다.

    여섯째, 협상주체에 국방부의 참여를 증대시킬 필요가 있다. 현재는 외교부에서 책임을 지고 협상하기 때문에 군사적인 전문성이 부족하여 세부적인 문제를 충분히 고려하는 것이 어렵다. 따라서 형식은 외교부에서 담당하지만 국방부 요원들의 참여를 증대시킴으로써 이들이 미군과 긴밀한 협의하여 항목별 지원 필요성을 판단하도록 할 필요가 있다. 현재 상황에서도 인건비의 경우 외교부에서 협의하도록 하고, 군사건설이나 군수지원의 경우에는 국방부에서 협의하도록 한 후 그 협의결과를 종합하여 총액으로 표시하는 방식을 선택할 수도 있다. 지금까지는 총액을 결정한 후 세항으로 분배하는 하향식 형태였다면, 현 체제 속에서도 현재 대체적으로 구분하고 있는 인건비, 군사건설비, 군수지원비로라도 항목을 구분하고, 그 항목별로 협상하여 총액을 결정함으로써 상향식의 협상방식을 다소 가미할 필요가 있다.

    일곱째, 방위비분담금에 대한 정치권과 국민들의 지나친 관심을 줄일 필요가 있다. 대통령을 비롯한 정치인들은 미국이 요구하는 사항을 긍정적이면서 적극적으로 수용하겠다는 말을 하면서 세부적인 협상은 실무진들이 알아서 하도록 위임하겠다고 말할 필요가 있다. 그렇게 하면 미국의 트럼프 대통령도 지나치게 관심을 갖지가 어려워진다. 그리고 나서 실무진에게 충분한 재량권을 준 다음 협의하여 오는 사항을 승인하면 되는 것이다. 그렇게 하면 실무자들 간에 합리적 선에서 타협이 이루어지고, 액수를 사이에 두고 정치지도자가 막판에 실랑이하는 부자연스러운 모습을 보이지 않아도 된다. 실무자들도 나름대로의 기준과 애국심에 근거하여 최선의 협상을 할 것이라고 신뢰해야 한다

    나가며

    대부분의 국민들은 본능적으로 방위비분담의 증액에 당연히 반대하겠지만, 북한의 핵위협으로 인하여 핵우산을 포함하는 미국의 확장억제가 필수적인 한국의 입장에서는 방위비분담 액수의 감소보다는 미국의 적극적인 안보지원을 보장하는 것이 더욱 중요하다. 방위비분담금을 일부 증액하여 미국의 안보지원 즉 북핵 위협에 대한 확장억제와 핵우산을 더욱 강화할 수만 있다면 그것을 감수할 수 있다는 전략적인 계산도 필요하다고 할 것이다.

    이제 한국은 무조건 방위비분담을 하지 않겠다거나 적게 하겠다는 유아적인 인식에서 벗어 방위비분담은 미국을 활용하는데 들어가는 비용이라는 점을 인식해야 한다. 매년 국방비의 2-3%에 해당되는 1-2조원을 투자하여 세계에서 가장 막강한 미국의 전력을 활용하고, 이로써 한반도의 전쟁억제를 보장한다면 오히려 효율적인 투자라고 생각해야 한다. 그 돈으로 무기를 사는 것보다 방위비분담으로 제공하는 것이 더욱 싼 값으로 북핵 억제 및 대비태세를 강화하는 방법일 수 있다. 그동안의 경제발전을 통하여 G20에 들어갈 정도로 경제력을 키웠으면 이제는 지원하는 태도로 더욱 성숙해질 필요가 있다.

    글/박휘락 국민대학교 정치대학원 교수
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