'지방분권 실현' 서울시 자치헌장조례…'법 위의 법' 논란

"중앙주도 획일적 행정체계로 혁신적 지역 정책 시행 어려워"

"지자체 조례로 정부 권한 결정하는 건 법체계에 맞지 않아"

서울시가 광역지방자치단체 최초로 지방정부의 자치권을 보장하는 내용의 '자치헌장' 조례를 18일 공포했다.(자료사진) ⓒ데일리안

"중앙주도 획일적 행정체계로 혁신적 지역 정책 시행 어려워"
"지자체 조례로 정부 권한 결정하는 건 법체계에 맞지 않아"

서울시가 광역지방자치단체 최초로 지방정부의 자치권을 보장하는 내용의 '자치헌장' 조례를 18일 공포했다. 박원순 서울시장이 표방한 '헌법 도시 서울'을 주요 골자로 한 이번 조례는 실질적 지방분권을 실현할 수 있는 선도적 역할로 주목받는 한편, 중앙정부의 행정권에 대한 내용이 일부 포함돼 그 범위에 대한 논란도 함께 일고 있다.

서울시는 "지방자치제도가 도입된 지 22년이 지났지만 중앙정부는 명령, 규칙 등을 통해 지자체 사무를 규제하고 조직과 재정에 과도한 제약을 가해 실질적 지방분권이 실현되지 못하고 있는 실정"이라며 "헌법과 법률, 판례의 테두리 안에서 위법적으로 저해되는 자치권의 경계와 범위를 재확인해 실질적 자치권을 회복하고자 조례를 재정했다"고 밝혔다.

이에 대한 구체적 사례로 누리과정예산 등 국가가 부담해야 할 경비를 지자체에 전가하거나, 서울시 정책인 '청년수당' 등 지자체 정책 사업을 불허하는 등 정부가 자치사무의 자율성을 저해하고 있다는 지적이다.

시는 이에 대응해 시 자치헌장 조례를 공포하고 헌법과 법률, 판례의 테두리 안에서 위법적으로 저해되는 자치권의 경계와 범위를 재확인해 실질적 자치권을 회복하겠다는 방침이다.

구체적인 방안으로 법령을 위반하지 않는 범위에서 자치단체가 자치 입법을 할 수 있도록 하고, 지역적 특수성을 반영해 법률이 정하는 최저기준을 초과하거나 이에 추가하는 내용으로 조례를 제정할 수 있도록 명시했다. 이렇게 되면 법률의 위임이나 근거가 없더라도 법의 취지 등을 지자체에서 독자적으로 판단해 자치입법이 가능하게 된다.

조례안은 자치권을 규정하는 조항뿐 아니라 중앙정부와의 관계도 명시하고 있다. 시와 중앙정부의 관계는 헌법에 입각해 국회가 제정하는 법률에 따르지만, 지자체의 권한을 제한하거나 시의 자율성·지역적 특수성 등을 침해하면 안 된다고 밝혔다.

시는 자치조직권과 관련해 행정기구와 정원에 대해 중앙정부가 정하는 기준은 인건비 등 최소한에 그쳐야 함을 규정했다. 지자체의 고유한 조직권을 침해해서는 안 된다는 것이다. 아울러 중앙정부가 부담해야 할 지출을 시에 전가하는 경우 시가 적극적으로 시장을 요구하도록 해 자치재정권 확보를 위한 규정도 함께 마련했다.

시 관계자는 "중앙 주도의 획일적인 행정체계로는 급변하는 사회에서 지역 실정에 맞는 정책을 시의적절하게 시행하기 어렵다"며, 실질적인 지방분권이 실현되기 위해서는 법제 개정이 필요하다고 설명했다.

이에 대해 지자체 자치권을 넘어 정부의 행정권한을 제한하게 된다는 논란도 불거진다. 정부는 서울시 조례 제정에 재의결이 필요하다는 입장인 것으로 전해진다. 중앙정부의 행정 권한을 법률이 아닌 지자체 조례로 구속하거나 제한할 수는 없다는 것이다. 행자부 관계자는 지자체 조례로 중앙정부의 권한을 결정하는 건 법 체계에 맞지 않다며 선언적 의미로 해석했다.