연기된 '전작권' 주권포기라고? 남북축구단일팀과 같다

<특별기고>한반도 초토화시킬 핵전쟁 억제위한 고육책

군도 자주국방과 국민 신뢰 회복 위해 뼈깎는 노력해야

북한 ‘핵미사일’ 위협 대응을 위해서는 한미연합사 존속 불가피

한미 양국 국방장관은 23일(현지시각) 미국 워싱턴에서 열린 제46차 한미 연례안보협의회의(SCM: Security Consultative Meeting)에서 2015년 12월 1일부로 예정되어 있던 전시(데프콘-3가 선포되면) 한국군에 대한 한미연합사령관의 작전통제권(OPCON: Operational Control Authority) 전환(한국의 입장에서는 환수)을 ‘조건에 기초한’ 방식으로 변경하였다고 발표함으로써 현재의 한미연합사(CFC: Combined Forces Command) 체제를 당분간 유지한다는 결정을 내렸다.

이번 SCM 공동성명에서 양 국방장관은 “대한민국과 동맹이 핵심 군사능력을 구비하고 한반도 및 역내 안보환경이 안정적인 전시 작전통제권 전환에 부합할 때” 전시 작전통제권은 한국으로 전환될 것이고, 그 적정한 시기는 “양국 국가통수권자들이 SCM 건의를 기초로” 결정할 것이라고 명시하고 있다.

또한 전시 작전통제권 전환이 이루어질 때까지 한미연합사령부 본부를 현재의 용산기지에 잔류시킨다는데도 합의하였다. 이 외에도 동두천에 있는 210화력여단을 잔류시킴으로써 북한의 장사정포 위협에 대응하고, 수도권 공격에 대한 인계철선(trip wire)으로 기능하도록 하였다.

조건에 기초한 전시 작전통제권 전환은 이번에 새롭게 합의한 것은 아니다. 2014년 4월 25일 한국의 박근혜 대통령과 미국의 오바마 대통령이 청와대에서 가진 정상회담에서 합의한 바를 양국 국방장관이 구체화한 것이다. 당시 양국 정상은 2015년 12월 1일로 예정된 전시 작전통제권의 전환의 시기와 조건을 재검토하여 건의하도록 양국 국방장관에게 지시한 바 있다.

양 장관은 이번 SCM의 공동성명에서 “북한의 핵 및 탄도미사일 프로그램과 이의 확산 활동을 포함한 정책과 도발이 지역 안정 및 범세계 안보와 비확산 체제에 심각한 위협”이라고 확인하면서 ‘새로운 형태의 핵실험’ 실시 등의 북한 위협에 우려를 표명하고 있다.

이번의 합의가 점증하고 있는 북한의 핵미사일 위협으로부터 한국을 보호하기 위한 불가피한 선택임을 강조한 것이다. 일부에서는 이번의 결정이 한국 안보에 대한 자주권의 포기라고 비판하고 있지만, “외침으로부터 국가를 보위”해야 한다는 국방의 목표를 구현하기 위한 고육지책(苦肉之策)으로 봐야할 것이다.

북한이 핵미사일(핵탄두를 장착한 탄도미사일)로 공격하겠다고 위협할 경우 한국은 현재 미국의 확장억제(extended deterrence)와 핵우산(nuclear umbrella)에 의존할 수밖에 없는 상황인데, 한미연합사가 존재하지 않을 경우 한국의 안보에 대한 미국의 적극성은 떨어질 것이고, 그것을 북한이 오판할 가능성이 높기 때문이다.

현재는 미군 대장이 한미연합사령관으로서 한반도의 전쟁억제에 관한 책임을 지니고 있기 때문에 유사시 미 본토의 핵억제 및 응징보복 전력을 적극적으로 요청하여 북한의 핵미사일 위협에 대응할 것이다. 그러나 한미연합사가 해체되었을 경우 한국 합참의장이 미 합참의장에게 확장억제나 핵우산의 전개를 요청해야할 것인데, 자국 사령관이 요청하는 경우에 비해서 미군의 적극성이 떨어질 것은 명확하기 때문이다.

이번의 조치로 북한의 핵미사일 위협에 대한 한미 양국의 확고한 대응의지와 태세가 과시될 셈이고, 따라서 북한의 핵 및 비핵 도발을 억제하는 효과도 기대할 수 있을 것으로 판단된다. 또한 한반도의 안전성이 강화됨으로써 경제활동에 대한 불안감도 해소될 것이다.

북한의 핵미사일은 절체절명의 위협

일부 국민들은 이번의 결정을 못마땅하게 받아들일 수 있다. 데프콘-3(전쟁의 임박성을 기준으로 1에서 5단계로 나눠둔 방어의 단계로 1단계가 전쟁임박 단계이고, 현재는 4단계이다)가 선포된 이후 한미 양국군으로 구성된 연합사령부를 통하여 행사하는 것이기는 하지만, 미군대장에게 한국군이 통제를 받아야 한다는 사실을 바람직한 것으로 보는 국민은 없을 것이기 때문이다. 한번도 아니고 두 번이나 미국에게 연기를 요청한 것도 우리의 국민적 자존심을 훼손시키는 것이다.

어떤 국민들은 위험이 있다는 것은 알면서도 한국군에게 한국 방어에 관한 전적인 책임을 갖도록 해야 싸워 이길 수 있는 군대로 탈바꿈할 수 있을 것이라고 말한다. 그 동안 한국군은 나름대로 노력해왔지만, 국민들의 입장에서는 불만스러운 부분이 적지 않은 것이 사실이기 때문이다. 수년전부터 ‘국방개혁’을 추진해왔지만, 그 동안 크게 달라진 점을 찾아보기 어렵고, 최근에는 총기난사, 구타사건, 성추행 사건 등 군의 문제점이 속속 드러나고 있다.

이러한 주장들은 상당한 설득력을 지니고 있다. 그러나 국가안보는 도박이나 실험을 할 수 있는 사안이 아니다. 최악의 상황을 가정하여 만전을 기해야 하는 사항이다. 개인의 생명을 가볍게 다룰 수 없는 것과 마찬가지로 국가안보는 국가의 생존에 관한 사항이라서 아니면 말고 식으로 접근할 수는 없다. 국가와 민족의 백년대계 차원에서 다소간의 불편을 수용할 수밖에 없다고 판단된다.

실제로 북한의 핵위협은 너무나 엄청난 사태이다. 북한은 10여개 정도의 핵무기를 개발하였을 뿐만 아니라 그것을 미사일에 탑재하여 한국을 공격할 정도로 ‘소형화·경량화’하는 데 성공하였다고 발표하였고, 아직 한국은 그에 대한 유효한 방어대책을 구비하지 못한 상태이다. 최근의 비무장지대 충돌을 감안할 때 남북한 관계가 언제 극단적인 상태로 악화될지 알 수 없고, 최악의 상황에서 핵무기가 사용될 가능성도 배제할 수 없는 것이 사실이다.

예를 들면, 제2차 세계대전 시 일본에 투하된 동일한 위력의 핵무기가 한반도에 투하될 경우 한국의 도심화로 인하여 10배 정도의 사상자가 발생할 것이라고 예상되고 있고, 핵무기 위력이 커질수록 그 피해는 엄청나게 확대될 것이다. 북한이 한국을 핵무기로 공격하는데 대응하여 미국의 핵무기로 대규모 보복을 가할 경우 남북한 모두 불모지대로 변모하여 한민족은 생활터전을 상실할 수도 있다. 따라서 핵전쟁의 억제는 다른 무엇과도 바꿀 수 없는 절체절명의 과제가 되었고, 이를 위해서는 한미연합사령부의 존속이 절대적으로 필요하다고 할 것이다.

참여정부 때와 달라진 안보상황 고려 필요

참여정부는 국민의 정부때부터 추진해온 화해협력 정책이 지속적으로 작용하여 남북관계가 긍정적으로 발전하면서 북한의 위협도 감소될 것이라는 판단을 바탕으로 전시 작전통제권을 환수하고 한미연합사령부를 해체함으로써 자주성을 강화하고자 하였다. 이로 인하여 전쟁억제력이 감소되는 것은 국방개혁을 추진하여 보완하면 된다면서 ‘국방개혁 2020’을 추진하였다.

그러나 2010년의 천안함과 연평도 사태, 북한의 핵무기 개발 및 소형화·경량화 성공 가능성, 최근의 연이은 미사일 발사 및 비무장지대에서의 총격전 등으로 볼 때 북한의 위협이 감소되기는커녕 더욱 심각한 상태로 변하였고, 남북간의 정치적 관계도 경색된 상태를 벗어나지 못하고 있다. ‘국방개혁 2020’도 2030년으로 목표연도를 연기한 상태이고, 다방면에서 한국군 전투준비태세의 취약점이 노출되고 있다

그 동안 자주적인 국방태세를 소홀히해온 한국군을 질책할 수는 있을 것이다. 그러나 그렇다고 하여 상황이 달라졌는데도 불구하고 약속하였다는 이유로 한반도의 전쟁억제와 유사시 전쟁승리에 핵심적인 역할을 수행하고 있는 한미연합사령부를 해체할 수는 없다. 그렇게 하다가 한반도에서 전쟁이 발생하면 누가 어떻게 책임진다는 것인가?

한미연합사령부는 1970년대에 북한과 공산권 국가에서 한반도 휴전협정의 당사자인 유엔군사령부(UNC: United Nations Command)를 해체하고자 하는 움직임이 위험하다고 판단하여 한국 정부가 미국 정부에게 요청하여 창설된 것이다. 한미 양국의 단일사령부를 통하여 일사불란한 전쟁억제 및 수행태세를 과시함으로써 북한의 오판을 예방하고, 유사시 한국군과 미군의 효율적인 연합작전을 보장하겠다는 취지였다. 그 결과로 지금까지 한반도에서 전쟁은 억제되어왔다고도 볼 수 있다.

북한이 핵미사일을 개발하고, 그에 대한 유효한 방어책을 구비하지 못하고 있는 현재의 상황은 1970년대보다 더욱 심각한 상황이다. 한미연합사령부와 같은 조직이 존재하지 않은 상태일 경우 새롭게 창설하자고 제안해야할 상황일 것이다. 기존에 존재하는 한미연합사령부를 강화하지는 못할망정 해체한다는 것은 어떤 논리로도 이해하기 어렵다.

23일(현지시각) 미국 국방부 청사 펜타곤에서 열린 제46차 한미 연례안보협의회(SCM) 직후 공동기자회견에서 한민구 국방장관(오른쪽)과 척 헤이글 미국 국방장관이 기자들의 질문에 답하고 있다. ⓒ연합뉴스

작전통제권에 대한 정확한 이해에 노력

상당수의 국민들은 전시 작전통제권 전환이나 환수를 어떤 하나의 권한만 전환 또는 환수되는 것으로 생각한다. 그러나 실제로는 1994년 평시 작전통제권 환수에 이어서 이번에 전시 작전통제권까지 환수되면 행사할 권한이 없는 한미연합사령부는 해체될 수밖에 없다. 그래서 보수층에서는 이 문제를 한미연합사 해체 여부로 토론해야 한다고 강조하였던 것이다. 특히 한국에서는 ‘전작권’으로 줄여서 통용되기 때문에 그것이 무엇을 줄인 말인지, 어떤 뜻인지 이해하지 못하는 사람도 적지 않다.

작전통제권이 군사주권의 침해라는 말도 정확한 것은 아니다. 대부대나 다른 국가의 군대가 함께 임무를 수행할 때 서로의 권한과 책임을 설정할 때 사용하는 보편적인 군사용어로서, 수행하도록 되어 있는 군사작전에 관한 사항만 통제한다는 개념이다. 해당부대의 인사, 행정, 군수 등 작전수행 이외의 사항은 당연히 통제대상에서 제외되어 해당 국가가 보유하게 된다. 이와 같은 조치를 강구하는 목적은 군사작전 수행 간에 ‘지휘의 단일화(Unity of Command)’를 달성하기 위함인데, 가용한 모든 군사력을 한 사람의 지휘관이 지향하는 방향대로 집중하도록 함으로써 군사작전의 일관성과 효율성을 기하기 위한 조치이다.

예를 들면, 남북한이 단일팀을 구성하여 월드컵 축구대회에 나갔다고 하자. 남한과 북한의 감독 2명이 공동으로 지휘할 경우 서로의 전법이나 시각이 달라서 단일팀이 승리하기가 어려울 것이기 때문에 당연히 한사람의 감독을 선정할 것이고, 그 사람에게 필요한 권한을 부여하거나 참모를 할당할 것이다. 그 임명된 감독은 남북한 단일팀의 전법, 선수배치 교체 여부와 시기를 결정할 것이고, 경기를 수행하기 얼마전부터 필요한 훈련도 실시하거나 준비사항도 갖추라고 할 것이다.

그러나 선수들에 대한 나머지 부분은 여전히 남한과 북한의 감독들이 결정할 것이고, 단일팀을 구성하였다고 하여 한국이나 북한의 주권이 단일팀 감독에게 이양된 것으로 생각하지는 않을 것이다. 월드컵 축구가 종료되면 단일팀은 당연히 해체될 것이고, 남북한 선수들을 각팀으로 되돌아갈 것이다.

한미연합사령관이 한국군을 작전통제하는 것도 단일팀의 감독이 행사하는 권한과 동일하다. 다만, 월드컵 경기와 달리 한반도의 전쟁은 언제 발생할지 알 수 없어 오래 지속되는 점이 있고, 이것이 국민들을 혼란스럽게 만들고 있다고 행각한다.

이러한 작전통제는 한국군과 미군에게만 적용되고 있는 것이 아니다. 제1차 세계대전에서부터 다수 국가의 군대로 구성된 연합군들의 노력을 효과적으로 통합하는 문제가 중요하게 대두되다가 제2차 세계대전부터는 작전통제라는 용어로 정착되었다.

따라서 6·25전쟁 시 참전 16개국은 모두 유엔군사령관의 작전통제하에 있었고, 한국군도 그렇게 한 것이다. 유엔군 예하에 있던 16개국 중 어느 국가도 작전통제로 인하여 군사주권이 침해당하였다고 생각하지 않았고, 베트남 전쟁, 걸프전쟁, 이라크 전쟁에서도 유럽의 국가들은 미군의 작전통제 하에 있으면서 그러한 문제를 제기하지 않았다.

NATO의 사례 참고

한국이 한미연합사령부 창설을 요구할 때 모델로 삼았던 북대서양조약기구(나토, NATO: North Atlantic Treaty Organization)의 상황을 살펴보자. 나토는 공산권의 침략에 대응하기 위하여 설립되었지만 냉전이 종료되었음에도 해체되기는커녕 오히려 회원국 수가 증대되고 있다.

1949년 창설시의 12개국이 냉전 기간 동안 16개국으로 늘어나는데 그쳤지만, 냉전이 종료된 이후 28개국으로 급격하게 증대되었을 뿐만 아니라 ‘평화동반관계(Partnership for Peace) 국가’ 다른 말로 하면 준회원국도 15개국에 이른다. 그리고 나토의 경우 전쟁이 발생할 경우 미군 유럽사령관이 회원국이 제공하는 모든 부대들을 작전통제하도록 되어있다. 그러함에도 불구하고 나토 회원국들 사이에서 작전통제가 주권침해이고, 이를 전환 또는 환수해야 한다는 주장은 제기되지 않았다.

일부 학자들은 한미연합사령부와 나토는 다른 점이 더욱 많다고 말한다. 나토에는 회원국들의 대표로 구성된 나토위원회(NATO Council)가 존재하고, 나토 의회(NATO Parliamentary Assembly)가 견제하며, 회원국 군사대표로 구성된 나토 군사위원회(NATO Military Committee)가 군사작전을 지도하기 때문에 한미연합사보다는 훨씬 사령관을 통제하는 수단이 많다고 말한다.

그러나 이들은 정책적인 사항을 검토할 뿐 군사력 운영에 관한 것을 세부적으로 간섭하는 것은 아니다. 군사적인 사항은 나토 최고사령관(Supreme Allied Commander Europe) 또는 동맹작전사령관(Allied Command Operations)인 미군 대장이 영국이나 독일의 부사령관관과 함께 관장하고 있다.

현재의 한미연합사령부도 한미 양국군 합참의장을 중심으로 하는 군사위원회(MC: Military Committee)와 한미 양국 국방장관으로 구성된 안보협의회의(SCM)의 지침을 받도록 되어 있고, 이들은 당연히 양국 대통령의 지시를 따르게 되어 있다. 그리고 군사적인 사항은 한국군인 부사령관과 함께 미군인 대장이 관장하도록 되어 있다.

일부 국민들은 미군 대장이 사령관이기 때문에 한미연합사령부를 미군부대로 보기도 하지만, 실제로는 그렇지 않다. 한미사령부는 한국군과 미군이 50 대 50의 원칙으로 구성되어 있는데, 현재는 한국군이 더욱 많은 숫자를 차지하고 있다. 한국군이 부사령관을 수행하고 있는 것이 불만이라면 한국군 대장을 사령관으로 하거나 미군과 한국군이 교대로 사령관직을 역임하자고 제안해야하는 것이지, 한미연합사령부를 해체하자고 해야할 것은 아니다.

자주적 북한 핵미사일 대응력 구비에 최선

전시 작전통제권 전환이나 환수를 말하기에 앞서 먼저 해결해야할 사항은 북한의 핵미사일 위협으로부터 민들의 생명과 재산을 어떻게 보호할 것인가이다. 일부 인사들은 동일민족으로 생각하여 또는 한미 양국의 대규모 응징보복으로 정권이 멸망할 것을 알기 때문에 북한은 핵무기를 사용할 수 없으리라고 말한다. 충분히 일리가 있을 수 있다.

그러나 만에 하나 북한이 핵미사일을 사용하는 최악의 사태가 발생하면 어떻게 할 것인가? 임진왜란 때도 일본군이 침략하지 않을 것이라고 말한 사람이 적지 않고, 6·25때도 그러하였다. 그 결과 우리 민족을 필설로 다할 수 없는 전쟁의 참화를 겪고 말았다. 핵공격이 절대 없을거라고 책임질 수 있는 사람이 있는가?

실제로 말은 하지 않지만 국민들은 점점 불안감을 느끼고 있다. 서초동에 있는 트라움하우스라는 고급빌라는 인터넷 홈페이지를 통하여 자신들은 스위스 기준으로 핵폭발 시의 대피시설을 구비하였다고 선전하고 있다.

한미연합사령부를 존속하도록 한 결정에 만족하지 말고 한국은 “북한의 핵미사일이 실제로 발사되면 어떻게 대응할 것인가?”라는 질문에 대답하기 위한 노력을 집중적으로 강구할 필요가 있다. 공격해오는 북한의 핵미사일에 대한 공중요격, 발사 직전의 핵미사일에 대한 선제타격의 가능성과 방법, 그리고 모든 것이 실패하였을 경우의 민방위 활동까지도 열린 마음으로 논의할 수 있어야 할 것이다.

이번의 SCM 공동성명에서도 양 국방장관은 북한 핵미사일 위협을 억제 및 대응하는 데 필요한 양국의 능력을 강화해 나가자고 약속하였고, 특히 한국의 한민구 장관은 “대한민국이 독자적이면서 북한의 핵·미사일 위협에 대응하는 데 있어 핵심군사능력이며 동맹의 체계와 상호 운용 가능한 Kill-Chain과 한국형 미사일 방어체계(KAMD)를 2020년대 중반까지 발전시켜 나갈 것임을 재확인하였다.” 한미연합사령부가 존재하는 것을 불만스럽게 생각한다면 이러한 능력을 조기에 확보하기 위하여 노력해야할 것이다.

‘자주’의 명분과 함께 기회비용도 고려

자주를 강조하는 사람은 동맹을 강조하는 사람에 비해서 명분상으로 유리하다. 자국의 안보를 자국이 스스로 책임지고 수행해야 한다는 주장에는 누구도 반대하기 어렵기 때문이다. 그러나 그 동안 자주를 명분으로 한 한미연합사령부 해체 결정으로 인하여 상당한 기회비용(opportunity cost)을 감수했던 것도 사실이다.

우선, 북한의 도발 억제를 위한 한미연합 조치 사항이 상당부분 저해되었다고 판단된다. 최근에야 한미 연합 차원의 “맞춤형 억제전략”이 수립되었고, 지금도 그를 구현하기 위한 세부계획이나 수단은 충분히 구비되지 않은 상태이다. 미일동맹에 바탕한 미국과 일본 간의 북한 핵미사일 대응조치가 진전된 정도에 비하면 너무나 지체되어 있고, 미흡한 수준이다. 해체가 예정되어 있는 한미연합사령부가 북한의 핵미사일 위협에 대한 적극적인 대응책을 강구하기는 어려웠을 것이다.

그 동안 한국 정부는 두 차례에 걸쳐 미국에게 전시 작전통제권 전환으로 인한 한미연합사령부 해체의 연기를 요청하였고, 그것을 협상하는 과정에서 국격이 훼손된 부분이 적지 않다. 미국의 입장에서 볼 때 한국을 신뢰하기 어려웠을 것이고, 이명박 정부와 박근혜 정부의 국방당국자들은 미국의 상대역에게 아쉬운 부탁을 적지 않게 했을 것이다. 이러한 체면손상이 두려워 연기 요청을 하지 않아야 했다는 것은 아니지만, 애초에 전환 또는 해체 여부를 신중하게 결정했었다면 이러한 겸연쩍은 사태는 없어도 될 일이다.

국론의 분열로 인한 폐해도 적지 않다. 참여정부에서 전시 작전통제권 문제가 제기된 이후 한국에서는 보수와 진보로 극명하게 갈려서 찬반을 주장하였다. 보수층에서는 반대를 위한 10000만명 서명운동을 벌였고, 다른 쪽에서는 이들을 수구로 비판하였다. 이번의 결정으로 인하여 일부 시위가 발생할 가능성도 있고, 그 와중에서 또다시 국론분열이 깊어질 것이다.

군의 분발 촉구

이번 전시 작전통제권 전환을 조건에 기초한 이행으로 방향을 전환하고, 그럼으로써 현재의 한미연합사령부를 존속시키기로 한 것은, 다소 지체된 느낌이 있지만, 적절한 조치라고 판단된다.

다만, 이로 인하여 북한 핵미사일 위협에 대한 국민적인 경각심이 약화되거나 군대의 자주국방 노력이 지체되어서는 곤란하다. 우리 힘으로 우리의 국토와 국민들을 지킬 수 있는 능력을 구비하는 것은 국가의 기본적인 사명이기 때문이다.

최근 총기난사 사건, 구타사건, 성추행 등으로 군에 대한 국민들의 신뢰도 매우 약화된 상태이다.

한국군의 분발을 기대한다.

글/박휘락 국민대학교 정치대학원 교수