[석종현]통일후 북한 토지 이용 경제적 가치 대단하다

[석종현]독일의 토지분쟁 해결과 경제개발 사례 반면교사 삼아야

한국의 토지이용 실태

한국에서의 국가토지 및 일반 토지의 효율적 이용은, 1945년 이후의 국가적 차원에서 토지이용 방안들이 제기되어 온 것이 사실이지만, 실제적 활성화는 1970년대 이른바 개발도상 당시의 박정희 대통령에 의해 주도된 산업고도화 정책에 기안하여 급속도로 진전되기 시작했다. 예컨대 주택양산, 도로망 확충, 항만개발 등의 수요급증에 의한 것으로써, 200년도 초까지 지속적으로 토지이용 정책이 확대되었다.

이를 구체화 하면, 정부의 산업육성정책에 따른 경부고속도로 건설에 이어, 서울 인천을 잇는 경인고속도로 건설 등 6개의 광역고속도로가 신설, 확장되었는가 하면, 서울 부산간 KTX고속철도 건설을 비롯한 철도산업의 고도화 정책, 항만시설의 대대적인 신설 및 확장, 산업단제 조성 등을 의미하는 것으로써, 이같은 토지이용의 팽창정책은 결국 토지의 확보를 어렵게 했고, 국토의 효율적 이용을 저해하는 원인으로 작용한 것이 사실이다.

따라서 향후 국가 미래 차원에서 볼 때, 북한이나 155마일 휴전선 접경지역의 토지이용 정책수립이 불가피할 전망이다.

여기에 한국의 지속적인 경제발전, 남북화합이라는 측면에서 볼 때도, 남북간 통일 이후의 북한토지의 효율적 이용방안 정책 수립이 시급히 요구된다 할 것이다. 다만 남북한 간의 토지제도가 대별된다는 점, 이른바 남한의 토지는 사유재산과 국유재산으로 구분되어 있지만, 북한의 토지는 개인의 소유가 억제되어 있는 공공재산 영역이기 때문에 이를 어떻게 대응하느냐 하는 획기적인 방안이 정책화 되어야 할 것이다.

이에 반해 남한의 토지점유 분포가 국가재산보다는 사유재산이 많기 때문에 각종의 국토의 이용을 위해서는 토지소유자로부터 매입 또는 보상 등이 요구되기 때문에 국가차원의 경제적 국토이용을 하는데는 한계가 있다는 점에 주목해야 할 것이다.

앞서의 기술에서 언급했듯이 북한의 경우, 사유재산제도가 전면 부정되고, 국가소유와 사회협동단체의 슈오만 인정하고 있는 현실에서, 그 토지유형의 대부분이 산림토지와 농업토지가 대부분을 차지하고 있는 현실에 있다.

따라서 도시용 토지는 상당히 미미한 수준에 불과하고, 토지이용 현황 100% 대비 기준으로 볼 때, 농업용토지 16.4%, 주민주거토지 1.0%, 산림토지 74.4%, 산업토지 1.4%, 수역토지 5.7%, 특수토지 1.1%로 구분되어 있다.

이러한 현황으로 볼 때, 통일 이후의 북한 토지 이용의 경제적 가치는 대단하다는 것으로 요약될 수 있는 통계자료라고 할 수 있을 것이다.

그러나 이러한 북한의 토지실정에 앞서, 통일 후 가장 먼저 해결해야 할 과제 중 하나는 북한의 토지소유권 문제라는 것을 간과해서는 안된다는 점이다.

더욱이 북한은 1946년 3월에 '토지개혁 개혁에 관한 법령'을 공포, 같은 해 3월 8일부터 3월 31일에 토지개혁을 단행하는, 이른바 북한의 토지개혁 범주에 농지 뿐만 아니라 산림, 강산, 공장 등 전 국토를 대상으로 토지 전반의 몰수를 통해 국유화 조치를 단행하는 과정에서 뭇무상몰수와 무상분배를 원칙으로 하였고, 그 결과 개인의 토지소유가 인정될 수 없었다. 특히 토지행정과 시스템에 있어서, 우리 한국정부의 토지행정과는 달리, 지적측량 및 지적제도가 없다는 점이고, 토지대장 및 건물등록대장 만을 작성하여 활용하고 있는 정도로써, 토지등록대장, 토지이용허가정리부, 토지경력서, 지적도, 토양도, 토지설계도 등이 존재하여 있다.
이같은 북한의 토지행정 제도는, 소유권회복, 소유제도의 개편, 보상문제 등 복잡한 문재점이 발생하게 되며, 이에 따른 법적분쟁 및 손실보상에 따른 통일비용이 증가된다는 것을 예상할 수 있다.

그렇다면, 이러한 남북한간의 토지정책 이질화는 어떻게 극복할 것인가 하는 문제가 관건이라고 할 수 있을 것이다.

독일의 토지분쟁 해결과 경제개발 사례가 반면교사

결국 이 문제의 해결방안은 통일독일의 토지정책 제도에서 하나의 해법을 찾을 수 있다고 본다. 필자 자신이 토지공법 전문가이기도 하지만, 토지공법의 학문취득을 독일에서 했기 때문에 하나의 경험칙에서 나온 대안이기도 하다.

1990년 10월 3일 독일 통일이후의 토지 재산처리 과정을 보면, 우월한 경제력을 토대로, 과감한 정치적 결단으로 통일을 성취했고, 그 과정에서 독일 국민 각자가 엄청난 고난을 감내했다. 특히 재산권 문제에 있어서, 동부독일의 경제질서가 자본주의체제인 서부독일의 경제질서에 흡수됨으로써, 동부독일에 대한 사유화 조치와 함께 과거 동독지역의 반법치주의적 불법행위에 대한 처리가 요구되었는가 하면, 재산권침해행위와 관련한 서독의 법치주의 실현을 위한 과거청산문제는 동서독간의 재산권 문제의 핵심으로 부각되는 터여서 통일의 장애요인으로 작용했었다는 것을 우리 정부가 살펴 볼 필요가 있다.

이 부분에서 독일통일의 재산권분쟁 극복사례를 들여다 볼 필요가 있다. 사유재산의 보장원리와 토지, 천연자원 및 생산수단을 사유화 하기 위한 보상방법과 정도에 따른 공유재산 및 공공재산으로의 이전문제는 동독의 제도는 참조하지 않은 채, 서독의 기본법에 의해 처리했다. 이는 앞서 기술한 우월한 경제력을 토대로 한 통일정책의 일관된 방안에 기초한 것이라고 할 수 있다.

물론 독일정부에 의해 침해된 재산권에 대하여 사유화 방안과 원상회복 등을 통한 재사유화 방안이 쉽게 해결되지 않은 까닭으로 미해결 재산이 많았었다는 점도 향후 남북한 통일이후의 재산권정리 방안에 고찰해 볼 사항임이 분명하다.

그러나 독일통일 정부는 1990년 6월 15일 동서독 정부의 공동성명과 1990년 8월31일 체결된 통일조약 제41조 제1항에 의하여 해결하도록 하는 원칙에 합의했다.
그 내용은 이렇다.

“첫째 1945년부터 1949년까지 점령법 또는 점령고권에 의한 몰수는 원상회복되지 아니한다.
둘째 동독이 행한 몰수 또는 몰수에 준하는 침해 가운데 자연인을 대상으로 하지 않고, 주소를 동독지역 밖에 가지고 있거나, 경찰에 전출신고를 하지 아니하고 비합법적으로 동독지역을 떠난 사람만 대상으로 행하여진 경우에만 심사 및 반환대상으로 한다.
셋째 몰수된 부동산은 원칙적으로 반환되지만 자연인 이외에, 종교단체, 공익재단 같은 부동산에 대하여 소유권 또는 물권적 이용권을 정당한 방법으로 취득한 경우에도 반환하지 아니한다.
넷째 국가의 강제관리는 폐지된다.
다섯째 정당한 방법으로 성립된 임대차 또는 용익관계는 소유권의 반환 또는 국가의 강제관리의 폐지에 의하여 영향을 받지 아니한다.
여섯째 미해결재산의 처리에 있어 나치정권의 피해자의 재산법상의 청구권도 포함한다.
일곱째 미해결 재산문제의 처리는 동독의 경제적 부흥에 장애가 되어서는 안된다.“

위와 같은 공동성명 방안을 실천하기 위하여 동독정부는 1990년 7월 11일 재산청구권의 신고에 관한 명령(신고령)을 공v하고, 몰수재산의 원소유자에 대한 원상회복 또는 보상을 위한 준비단계로서, 신고대상인 권리의 범위, 신고절차 등을 규정하였다.

이같은 기초적 방안에 더하여 통일독일의 토지분쟁 사례를 보면, 향후 우리 정부가 채택해야 할 사안들이 다대하다. 그 해결사례를 보면, 독일은 동.서독간의 통일을 한 후, 토지의 반환을 우선적 과제로 추진하여 구 소유자에게 반환하였고, 이것이 불가능한 경우 손상보상을 해주었으며, 통일 후 미해결재산의 해결을 위한 제도적 장치인 독일의 신탁청은 1990년 구 동독의 산업적 경제적인 ㅇ산을 안고 등장하였으며, 통일 이후 구 동독의 자산가치로 최고 6천억 마르크에 이르는 기업과 부동산을 관리했던 독일 공법상 연방정부에 직속된 공법인으로 1994년까지 존속시켰다.

단 소유권이 불확실할 경우 경제개발단계에서 투자가 지연되고, 사회혼란이 야기되었으며, 1994년 3월31일 통일 후 4년간 구 토지소유 재산에 관한 반환소송이 222만건에 달할 정도였다는 것은, 우리 한국정부도 면밀히 분석하여 대응정책을 수립해야 할 대목이다.

더구나 북한의 경우에도 독일과 같이 통일 후 토지몰수자에 의한 소유권반환청구소송 또는 손실보상의 문제 등으로 법적 분쟁이 제기될 경우, 통일비용이 그만큼 부가된다는 점에서 통일후의 북한경제 개발에 상당한 지장이 초래될 수 있다는 것을 염두에 두고 대비정책을 마련해야 할 것이다.

글/석종현 한국토지공법학회장·단국대 명예교수